201*年主要土地政策回顧、評價及201*年展望

201*年主要土地政策回顧、評價及201*年展望

201*年，土地管理政策繼續(xù)延續(xù)“十一五”期間的主線，在嚴格保護耕地、積極參與宏觀調(diào)控、推進土地節(jié)約集約利用、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面出臺了一系列政策，一些地方圍繞服務經(jīng)濟發(fā)展大局，開展了許多制度創(chuàng)新，推動了土地政策的發(fā)展。主要有以下幾個方面：（一）嚴格保護耕地，建設高標準基本農(nóng)田201*年，國土資源部在嚴格保護耕地方面出臺了《全國土地整治規(guī)劃（201*-201*年）》、《關(guān)于加快編制和實施土地整治規(guī)劃大力推進高標準基本農(nóng)田建設的通知》、《關(guān)于提升耕地保護水平全面加強耕地質(zhì)量建設與管理的通知》、《高標準基本農(nóng)田建設標準》、《新增建設用地土地有償使用費資金使用管理辦法》等政策性文件，對加強耕地保護、嚴格保護基本農(nóng)田做出了進一步嚴格、具體的規(guī)定，在實踐中發(fā)揮了較好的作用。1.出臺《全國土地整治規(guī)劃（201*-201*年）》，土地整治上升為國家戰(zhàn)略201*年，《全國土地整治規(guī)劃（201*-201*年）》經(jīng)國務院批準正式實施。明確了主要的目標，到201*年新建4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田，經(jīng)整治后耕地質(zhì)量平均提高一個等級，糧食畝產(chǎn)增加100公斤以上。整治農(nóng)村建設用地450萬畝，生產(chǎn)建設活動損毀土地全面復墾，自然災害損毀土地及時復墾，歷史遺留損毀土地復墾率達到35%以上。2.建設高標準基本農(nóng)田，加強耕地質(zhì)量管理明確提出高標準基本農(nóng)田是指，“通過土地整治建設形成的布局合理化、農(nóng)田規(guī)�；�、農(nóng)業(yè)科技化、生產(chǎn)機械化、經(jīng)營信息化、環(huán)境生態(tài)化的基本農(nóng)田。”對基本農(nóng)田的定義是經(jīng)過多少年的實踐，在今年發(fā)出的關(guān)于建設高標準基本農(nóng)田的政策文件當中首次對高標準基本農(nóng)田進行了內(nèi)涵的全面的確定。高標準基本農(nóng)田建設中將正在實施的增減掛鉤試點、低丘緩坡土地開發(fā)試點、工礦廢棄地復墾調(diào)整利用試點等工作掛鉤。加強耕地質(zhì)量管理的重點，是將優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田實行永久保護，嚴控建設用地占用優(yōu)質(zhì)耕地。嚴格落實耕地占補平衡。

（二）加強土地市場建設，推進節(jié)約集約用地

1.明確提出節(jié)約集約用地的政策含義，嚴格控制建設用地規(guī)模

為進一步貫徹落實十七屆三中、五中全會《決定》和中央領導同志對建立最嚴格的節(jié)約用地制度、實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的指示，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于大力推進節(jié)約集約用地制度建設的意見》（國土資發(fā)〔201*〕47號），首次完整闡述了節(jié)約集約用地制度的八項內(nèi)容，包括：土地利用總體規(guī)劃管控制度、土地利用計劃調(diào)節(jié)制度、建設用地使用標準控制制度、土地資源市場配置制度、節(jié)約集約用地鼓勵政策制度、土地利用評價考核制度。出臺《關(guān)于嚴格執(zhí)行土地使用標準大力促進節(jié)約集約用地的通知》，要求各地嚴格執(zhí)行各類土地使用標準，加大審查力度，加強對標準執(zhí)行的監(jiān)管和評價。2.出臺了《閑置土地處置辦法》，盤活存量建設用地

明確了閑置土地的含義，增強了辦法的可操作性。明確要求供應土地須是“凈地”，禁止“毛地”出讓，防止因政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置。規(guī)定了閑置土地處罰辦法，加強與證監(jiān)會銀監(jiān)會聯(lián)動遏制土地閑置。

3.發(fā)布了限制用地項目目錄和禁止用地項目目錄（201*年本）新版的限制用地項目目錄涵蓋黨政機關(guān)新建辦公樓、城市主干道路等七類，禁止用地項目目錄涵蓋了農(nóng)林業(yè)、煤炭等十七個大類。明確規(guī)定住宅用地容積率必須大于1，這是部門聯(lián)合發(fā)文中首次對住宅用地規(guī)劃建設條件作出明確規(guī)定，為依法查處違規(guī)別墅類用地提供了量化標準。

（三）參與房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控，加大住房建設用地供應1.加大住房用地供應量年初下發(fā)《國土資源部關(guān)于做好201*年房地產(chǎn)用地管理和調(diào)控重點工作的通知》（國土資發(fā)〔201*〕26號），明確提出房地產(chǎn)用地管理和調(diào)控要堅持方向不改變、態(tài)度不動搖、力度不放松，并提出了201*年房地產(chǎn)用地調(diào)控的目標任務，明確了工作重點。201*年全國住房用地計劃供應15.93萬公頃，與歷年實際計劃完成相比，遠超過歷史最高，為歷史計劃完成量最大年份的117.3%，其中保障性安居工程用地和中小套型商品住房用地計劃占78.8%。2.促進房地產(chǎn)市場和土地市場健康發(fā)展7月，《國土資源部住房城鄉(xiāng)建設部關(guān)于進一步嚴格房地產(chǎn)用地管理鞏固房地產(chǎn)市場調(diào)控成果的緊急通知》，要求進一步提高認識，堅持房地產(chǎn)市場調(diào)控不放松，要堅持調(diào)控不放松，密切配合做好各項工作，不斷鞏固調(diào)控成果，堅決防止房價反彈；加大住房用地供應力度，提高計劃完成率。

3.保障性安居工程計劃指標單列優(yōu)先安排民生建設用地，對保障性安居工程用地實行計劃指標單列，確保保障性住房和棚戶區(qū)改造住房建設、農(nóng)村危房改造用地，增加公租房和中小套型的限價普通商品房用地，保障文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生和公共服務用地。

（四）推進土地管理法修改，深化農(nóng)村土地管理制度改革

《土地管理法》于1986年頒布實施以后，先后進行了三次修改。在已提交《土地管理法》的修訂草案中，修改土地征收征用制度是重點。修訂的原則是，按照“被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”的總體要求，以實現(xiàn)被征地農(nóng)民與土地同步城鎮(zhèn)化為目標，以完善補償安置機制為重點，推進農(nóng)村集體土地征收制度改革。根據(jù)黨的十一屆三中全會和四中全會的規(guī)定，進一步縮小征地范圍，完善征地補償?shù)臋C制。在集體土地征收補償方面，不僅要在財產(chǎn)上進行補償，同時還要突出安置和保障，確實做到農(nóng)民生活水平不降低，長遠生計有保障，并同時建立社會保障體系。

201*年5月，國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求各地認真落實中央1號文件精神，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作，力爭到201*年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。

（五）多方開源，出臺多項政策，加大土地供應量1.低丘緩坡地和未利用地開發(fā)

201*年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國未利用地超過39億畝，其中西部地區(qū)未利用地超過34億畝，占全國的87%，未利用地面積遠大于中東部地區(qū)。合理開發(fā)利用未利用地和低丘緩坡地上的非耕地，將是解決當前和今后建設用地出路的重要舉措。對其在計劃指標、規(guī)劃規(guī)模、用地審批、地類管理等方面加強管理和政策傾斜十分必要。2.工礦廢棄地復墾

201*年，確定在河北、陜西、內(nèi)蒙、遼寧、江蘇、安徽、河南、湖北、四川、山西十省區(qū)開展工礦廢棄地復墾利用試點，通過對歷史遺留廢棄地的復墾利用，與新增建設用地相掛鉤，合理調(diào)整建設用地布局。

二、土地管理制度創(chuàng)新的地方實踐

深化國土資源改革應立足于增加新制度供給，梳理部署試點、地方的探索創(chuàng)新經(jīng)驗以及應對自然災害時部出臺的相關(guān)政策，總結(jié)提煉，上升為制度性規(guī)范，提高政策的針對性、應用性、普適性，以新制度服務經(jīng)濟社會發(fā)展。各地國土資源管理部門根據(jù)這一要求，著力開展制度創(chuàng)新的實踐。

（一）存量土地的再開發(fā)

近年來，一些經(jīng)濟發(fā)展速度較快、新增建設用地潛力小的地方，先后在存量土地二次開發(fā)上進行了有益的探索，為全國層面出臺相關(guān)政策作好了政策儲備。如廣東“三舊”改造、福建的“三舊”改造、浙江的土地“二次開發(fā)”、上海張江的土地“二次開發(fā)”，本質(zhì)上在新增建設用地有限的條件下，挖掘城鎮(zhèn)存量建設用地的潛力，采取一系列政策措施，鼓勵現(xiàn)有存量建設用地的釋放，減少城鎮(zhèn)建設對新增建設用地的需求，有效保護了耕地，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升了產(chǎn)業(yè)競爭力。

（二）浙江、云南等地通過開發(fā)利用低丘緩坡拓展城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展空間的探索創(chuàng)新浙江和云南兩省為破解“雙�！崩Ь常�著重開發(fā)利用低丘緩坡土地，拓展城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展空間。主要做法是：政府主導、規(guī)劃先行，；因地制宜、科學開發(fā)，有序推進，試點先行；減少占用壩區(qū)良田，疏導工業(yè)上山、城鎮(zhèn)上山。（三）成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革以還權(quán)賦能為核心，對農(nóng)村土地和房屋進行確權(quán)登記頒證，建立符合市場經(jīng)濟規(guī)律的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。創(chuàng)新耕地保護補償機制，體現(xiàn)了發(fā)達支援落后、城市反哺農(nóng)村的原則。探索集體建設用地流轉(zhuǎn)，集體建設用地使用權(quán)可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資入股、聯(lián)營、抵押等方式流轉(zhuǎn)，可用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)，絕大部分收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革的根本目的是打破城鄉(xiāng)二元體制，促進各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，實現(xiàn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，讓整個社會的財富和創(chuàng)造性充分涌流，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

對201*年土地政策的評價

（一）在保障民生，服務地方經(jīng)濟發(fā)展中起了重要作用

一年來，按照既充分保障經(jīng)濟發(fā)展，又嚴格保護耕地的要求，以土地利用總體規(guī)劃為基礎，結(jié)合城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地土地復墾利用、低丘緩坡荒灘綜合開發(fā)、新增圍填海用地和盤活存量建設用地等，統(tǒng)籌安排建設用地計劃指標，多渠道增加土地供給。加強與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，落實區(qū)別對待、有保有壓的供地政策，優(yōu)先保障鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地，嚴禁向高耗能、高污染、產(chǎn)能過剩行業(yè)供地，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。重點保障“三農(nóng)”、保障性住房、社會事業(yè)等方面的建設。繼續(xù)對農(nóng)村建設用地實行計劃指標單列，計劃指標安排量不得低于國家下達各�。▍^(qū)、市）用地計劃總量的3%～5%。（二）在促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，保護農(nóng)民利益土地管理制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，需要推進一些基礎性制度變革，尤其是要改革土地管理制度，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，使農(nóng)民獲得土地收益權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。在201*年出臺的土地政策中，很好地體現(xiàn)了這一點。出臺的耕地保護政策注重使用經(jīng)濟手段，采取經(jīng)濟激勵機制保護耕地；城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和農(nóng)村土地整治及農(nóng)村宅基地管理方面的政策，都首先強調(diào)保護農(nóng)民利益，尊重農(nóng)民以意愿，保障農(nóng)民的用益物權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和農(nóng)村土地整治、集體建設用地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益主要用于農(nóng)村，節(jié)約的建設用地也首先保證農(nóng)村集體建設用地的需要。這些政策在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面起到了很好的作用。（三）注重對政策的實施效果進行評估

一年來，國土資源部在政策制定、調(diào)研咨詢、政策執(zhí)行情況動態(tài)監(jiān)測、政策實施效果評估、政策實施后評估、政策調(diào)整完善等方面搭建起有效的信息反饋和決策機制。對重慶、成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試點、廣東“三舊”改造試點、用地審批制度改革試點、征地制度改革試點等認真總結(jié)經(jīng)驗教訓，為在大范圍推廣和土地管理法修改積累經(jīng)驗和借鑒。同時，對地方改革探索中存在的問題及時糾偏，對成功的經(jīng)驗及時提煉總結(jié)，形成制度化成果，為國土資源部進一步深化改革做好制度和政策儲備。四、對未來土地政策基本判斷（一）加強改革的頂層設計

在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的特殊背景和歷史階段，土地政策制定和實施領域存在的主要問題之一就是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，這種救火隊式、運動式的土地政策制定和實施模式，雖迫于無奈且緩一時之需，但從根本上來說缺乏從戰(zhàn)略管理角度進行基礎理論的積淀。從根本上破解兩難問題，需要國土資源頂層制度設計和構(gòu)建，只是單純地推進單項制度改革，如征地制度改革，難以落實，阻力很大。需要協(xié)調(diào)推進土地管理制度改革，優(yōu)化現(xiàn)行土地管理制度政策體系。

（二）從基層吸取好的成功做法，上升為政策法律

近年來，國土資源部部署了一批試點，進行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了較好的成效，在全國產(chǎn)生了較大的影響。成都的農(nóng)村集體土地還權(quán)賦能，經(jīng)營性集體建設用地進入市場，耕地保護補償機制；浙江、云南等地的利用低丘緩坡地搞工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設；廣東“三舊改造“等低效用地“二次”開發(fā)及節(jié)約集約用地試點。在面臨發(fā)展與保護的矛盾的條件下，地方的積極探索和嘗試，為全國層面上開展相關(guān)的改革做好了制度準備，積累了有益的經(jīng)驗。同時，地方的經(jīng)驗也引起省、部及中央的思考，即地方發(fā)展中面臨的問題，需要從制度層面上解決，通過改革創(chuàng)新找到保障發(fā)展的新路子。征地制度改革、集體建設用地流轉(zhuǎn)等，單靠地方政府推動是不能完成的，需要中央進行頂層的系統(tǒng)設計�？s小征地范圍、允許集體建設用地直接入市，讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)性收入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場等，涉及到土地收益分配格局的調(diào)整，上述任務的解決關(guān)系到我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟發(fā)展模式、中國與地方的關(guān)系的調(diào)整問題，利益攸關(guān)，紛繁復雜，理應在國家層面進行系統(tǒng)設計。

（三）自上而下的改革步伐將會加快

黨的十七屆三中全會后，在土地制度改革方面，很多地方和基層進行了自發(fā)的探討，如很多地方都出臺了集體建設用地流轉(zhuǎn)條例或管理辦法，但由于土地權(quán)利受限等方面的原因，得不到土地使用者的認可，流轉(zhuǎn)的量很有限；征地制度改革雖然國土資源部層面部署了縮小征地范圍試點，但地方表現(xiàn)出的興趣不大，而對于試點中附帶的征轉(zhuǎn)分離興趣很大；在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中，地方突破試點范圍，以獲取土地使用指標為目的，忽視農(nóng)民權(quán)益。這說明改革進行到這個階段，已經(jīng)觸及到一些地方的既得利益，如縮小征地范圍會給城市建設帶來更高的成本時間也更長，集體建設用地流轉(zhuǎn)會減少地方的土地出讓收入。自下而上的在現(xiàn)行法律框架內(nèi)的誘致性制度變遷已經(jīng)陷入改不動的艱難困境，根本無法破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾。因此，針對改革面臨的瓶頸，急需在明確目標的前提下加速推進，超越既得利益，從國家的根本利益出發(fā)，在國家層面上開展頂層制度設計，指導各地的改革，為長期的經(jīng)濟發(fā)展積蓄制度能量。

（四）201*年土地政策的主要方面的判斷。

這也是基于201*年和今后形勢分析基礎上作出的初步判斷。黨的十八大提出2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，要加快提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量優(yōu)化國土空間格局，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強生態(tài)文明建設，土地管理制度必須與全面建成小康社會的新要求和新部署相符合，尤其是提升質(zhì)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展，對土地管理制度改革提出了更高的要求。201*年的土地政策將延續(xù)201*年的方向，在服務經(jīng)濟發(fā)展的大局，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面著力。這是一個判斷。土地制度改革一個可期的方向，首先是完善征地制度，提高農(nóng)民在土地增值中的分配比例，規(guī)范政府的征地行為等等。此外，允許農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織在符合規(guī)劃的前提下，參與城鎮(zhèn)經(jīng)營型項目的開發(fā);制定集體建設用地流轉(zhuǎn)收益分配辦法，合理確定國家、地方政府、集體和個人的收益分配比例，等等，也是改革熱點。同時，完善土地有償使用制度，促進存量土地的盤活、再開發(fā)利用也是政策的重點。

土地規(guī)劃計劃、耕地保護、節(jié)約集約用地等政策的回顧評價及展望，同時還對征地制度改革、廣東“三舊”改造、重慶地票、成都集體建設用地流轉(zhuǎn)、低丘緩坡和未利用地開發(fā)等問題進行了深入的分析研究。

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201*年中國土地政策回顧及201*年展望

一、201*年主要土地政策回顧

過去的一年，國土資源工作積極貫徹落實黨的十八大精神，在各項政策中貫穿“保發(fā)展、保紅線、保權(quán)益”的理念，實行最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了保障。

（一）促進節(jié)約集約用地的政策體系基本完善

黨的十八大要求“大力節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變”。推進資源節(jié)約集約利用已成為落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推進科學發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。多年來，國土資源部認真貫徹落實黨中央、國務院的要求，把推進資源節(jié)約集約利用作為國土資源管理的一條主線，作為服務科學發(fā)展的重要平臺，會同有關(guān)部門，與地方各有關(guān)方面一道，積極探索，扎實推進，形成了完整的政策體系，取得了明顯成效。1．建立節(jié)約集約用地政策體系

初步形成了橫向覆蓋土地規(guī)劃、供應、使用、評價、監(jiān)管等各領域，縱向覆蓋國家、省、市、縣等各行政層級的節(jié)約集約用地政策體系。2．強化土地使用標準的執(zhí)行

在供地環(huán)節(jié)，嚴格按照國家發(fā)布的《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》、《工業(yè)項目建設用地控制指標》供地，同時不斷完善土地使用標準。從土地供應、利用、存量土地挖潛等環(huán)節(jié)進行了規(guī)范，提高了相關(guān)節(jié)約集約用地政策的規(guī)范性和可操作性。3.促進低效建設用地再開發(fā)

4月，國土資源部印發(fā)《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導意見》（國土資發(fā)201*3號），通過推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。主要政策包括：鼓勵和引導原國有土地使用權(quán)人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和市場主體開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，規(guī)范政府儲備存量建設用地開發(fā)利用；統(tǒng)籌兼顧各方利益，規(guī)范城鎮(zhèn)低效用地補償，加強公共設施和民生項目建設。（二）耕地保護政策向縱深發(fā)展

201*年，國土資源系統(tǒng)持續(xù)推進耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”的耕地管護措施，尤其著力強化耕地質(zhì)量建設與管理，探索多年的“激勵性保護”也有了重大突破；同時，順應信息化時代發(fā)展，適應政府職能和管理方式轉(zhuǎn)變，耕地管理的信息化進程有了重大進展。1．基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)建設加快，耕地保護管理信息化進程提速。

2．全面推進高標準基本農(nóng)田建設，耕地質(zhì)量保護和建設已成為當前耕地保護的重心。201*年，500個示范縣在全國116個基本農(nóng)田保護示范區(qū)已有經(jīng)驗的基礎上，積極探索“農(nóng)民參與、整縣推進”的新模式，將高標準基本農(nóng)田建設推向新高潮。3．耕地保護補償機制建設有新的突破，激勵性保護探索成效顯著

為了貫徹落實中央關(guān)于“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護補償機制，確�；�本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”精神，按照“十二五”規(guī)劃關(guān)于“探索建立耕地保護補償”、“在有條件的地方開展耕地保護補償試點”要求，國土資源部積極推動有基礎、有意愿、有代表性的地區(qū)開展試點工作，取得了重大突破，補償試點從市縣擴展到省級，并開始逐步向更大范圍推廣。各試點地區(qū)結(jié)合當?shù)貙嶋H，選擇補償和激勵的方式也逐漸多樣，成效顯著。具體試點模式有：對承擔耕地保護責任與義務的農(nóng)民或農(nóng)民集體進行直接補償；對農(nóng)民自發(fā)開展的小規(guī)�；�本農(nóng)田整治給予補助；對基本農(nóng)田管護和質(zhì)量建設給予補助，包括對基本農(nóng)田管護進行補助、對土地整治項目后期管護給予補助、對耕地質(zhì)量保護和建設進行補助等。

（三）權(quán)益保護、保障和改善民生的政策繼續(xù)完善1．加快推進征地改革制度，依法進行土地征收

201*年5月，國土資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于嚴格管理防止違法違規(guī)征地的緊急通知》（國土資電發(fā)〔201*〕28號），要求處理好“保發(fā)展、保紅線、保權(quán)益”的關(guān)系，不得強行實施征地，杜絕暴力征地。征地程序不規(guī)范、補償不到位、安置不落實的地區(qū)，必須立即進行整改；存在違法違規(guī)強行征地行為地區(qū)，要嚴肅查處；凡整改、查處不到位的地區(qū)，不得繼續(xù)實施征地。

2．加大保障房建設用地供應力度

201*年4月22日，國土資源部印發(fā)《保發(fā)展保紅線工程201*年行動方案》，落實633萬套保障性安居工程建設用地供給，嚴格目標責任考核。201*年，全國計劃改造各類棚戶區(qū)304萬戶。截至11月底，已開工323萬戶，占目標任務的106.2%，超額完成土地供應任務。

3.建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度

十二屆全國人大一次會議審議通過《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，整合房屋、林地、草原、土地登記的職責，由一個部門承擔。國務院第31次常務會議進一步明確，由國土資源部負責指導監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責，基本做到登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。這對于完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建設現(xiàn)代市場體系，保護不動產(chǎn)權(quán)利人合法財產(chǎn)權(quán)，提高政府治理效率和水平，具有重要意義。

截止目前，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記率達到97%。宅基地和集體建設用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作也在全面推進中。（四）加強宏觀調(diào)控，嚴格土地市場監(jiān)管1．加大房地產(chǎn)市場調(diào)控力度

為進一步加大房地產(chǎn)市場調(diào)控力度，國務院辦公廳于201*年2月26日下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》（國辦發(fā)〔201*〕17號），指出當前房地產(chǎn)市場調(diào)控仍處在關(guān)鍵時期，要繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。文件要求各地區(qū)要根據(jù)供需情況科學編制年度住房用地供應計劃，保持合理、穩(wěn)定的住房用地供應規(guī)模。原則上201*年住房用地供應總量應不低于過去5年平均實際供應量。201*年前三季度，我國住宅用地供應9.17萬公頃，同比增加28.4％，遠超近五年同期均值（6.29萬公頃）。商品住宅用地供應7.13萬公頃，同比增加37.3％，也超過了近五年的同期均值。

2．重申嚴管“小產(chǎn)權(quán)”房國土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳11月22日發(fā)布關(guān)于堅決遏制違法建設、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知。要求堅決遏制在建、在售“小產(chǎn)權(quán)房”行為，建設、銷售和購買“小產(chǎn)權(quán)房”均不受法律保護。對違法建設、銷售的“小產(chǎn)權(quán)房”開展一次集中排查摸底，結(jié)合實際研究提出分類處理的意見。3.規(guī)范土地儲備融資行為

國土資源部、財政部、中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》，文件理清土地儲備業(yè)務與融資的關(guān)系，切實防范可能出現(xiàn)的金融風險，為政府供應“凈地”提供有效保障，保障土地儲備工作規(guī)范健康運行。4．加強建設用地供后監(jiān)管

國土資源部辦公廳發(fā)出《關(guān)于建立土地利用動態(tài)巡查制度加強建設用地供后開發(fā)利用全程監(jiān)管的通知》，決定在總結(jié)土地利用動態(tài)巡查試點城市經(jīng)驗和做法的基礎上，在全國范圍內(nèi)建立土地利用動態(tài)巡查制度，對建設用地開發(fā)利用情況實行全程監(jiān)管。土地利用動態(tài)巡查制度主要包括八方面內(nèi)容。從建設項目跟蹤、信息現(xiàn)場公示、價款繳納提醒、開竣工預警提醒、開竣工申報、現(xiàn)場核查、閑置土地查處、建立誠信檔案八個方面加強監(jiān)管。（五）差別化用地政策進一步細化

對不同行業(yè)用地，針對其各自特點，配合相關(guān)職能部門，出臺差別化的管理政策。出臺了促進旅游業(yè)發(fā)展的用地政策，配合民政部落實保障養(yǎng)老用地的政策，配合國務院關(guān)于鐵路和公路領域改革，出臺盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用及優(yōu)先保障城市公共交通設施用地的政策。在用地計劃、供地方式、稅費減免等方面實行差別化管理。二、土地政策的地方實踐

（一）開展建立耕地保護補償機制探索

試點模式主要包括三種：一是對農(nóng)民自發(fā)開展的小規(guī)模基本農(nóng)田整治給予補助。二是對基本農(nóng)田管護和質(zhì)量建設給予補助，包括對基本農(nóng)田管護進行補助、對土地整治項目后期管護給予補助、對耕地質(zhì)量保護和建設進行補助。三是對承擔耕地保護責任與義務的農(nóng)民或農(nóng)民集體進行直接補償。廣東省率先在全國建立了覆蓋全省的基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償制度。廣西在全區(qū)范圍內(nèi)推廣龍州“小塊并大塊”的耕地保護補償模式，采取“先建后補、以補促建”方式，對農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自行開展基本農(nóng)田建設和土地整治給予補貼。浙江省和廈門市也進行了相關(guān)試點。（二）探索征收存量土地年租金

杭州市和哈爾濱等市出臺了土地年收益征收管理辦法，探索對劃撥土地使用權(quán)出租征收土地年租金，杭州市近十年平均每年收取201*多萬左右，201*年土地年收益的征收達歷史最高為4134萬元。通過征收年租金，政府每年可獲得一定數(shù)量的存量土地收益，加強了對土地二級市場的管理，擴大了有償使用的范圍，避免了國有土地資產(chǎn)流失。彌補土地收益征管的空白，形成一級、二級全面征收覆蓋的良好局面。（三）農(nóng)民分享土地增值收益

東莞市探索集體土地“統(tǒng)籌開發(fā)、利益共享”模式，土地增值收益分配更多地向農(nóng)民傾斜。汕頭市潮南區(qū)在扣除征地補償費等相關(guān)費用后，將土地出讓純收益的20%返還給村集體，10%留存鎮(zhèn)政府。廣東在“三舊”改造中注重多目標互惠共利，合理分配土地收益。（四）探索經(jīng)營性基礎設施和各類社會事業(yè)用地的市場配置

深圳市推進國有經(jīng)營性基礎設施和各類社會事業(yè)用地的有償使用，明確劃定國有經(jīng)營性基礎設施和社會事業(yè)用地的有償使用范圍和供應方式，實施差別化的地價政策。通過協(xié)議和招拍掛方式出讓經(jīng)營性基礎設施用地，發(fā)揮了價格機制的內(nèi)在約束作用，體現(xiàn)了經(jīng)營性基礎設施用地的真實市場價值，豐富了土地有償使用方式，為法律的完善和修改提供政策儲備。

（五）開展利用集體建設用地建設租賃住房試點，探索創(chuàng)新農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)

北京市采取政府主導模式，在海淀區(qū)唐家?guī)X地區(qū)開展利用集體土地建設城市綠地公園、回遷安置房和公共租賃房。上海市采取集體主導模式，以農(nóng)民集體經(jīng)濟組織為建設主體，建設保障性安居工程，定向用于來滬務工人員等租住。通過試點，增加了農(nóng)村集體和農(nóng)民收入，創(chuàng)新集體土地利用方式。（六）開展旅游用地試點

桂林、秦皇島兩市開展旅游產(chǎn)業(yè)用地試點改革。探索農(nóng)民利用集體土地參與旅游開發(fā)、分享收益的模式，讓農(nóng)民不失地、不失業(yè)、不失居，分享旅游業(yè)發(fā)展成果。（七）安徽全省開展農(nóng)村土地使用制度改革試點

試點的主要內(nèi)容包括：改革征地制度，推進集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，探索宅基地有償退出機制，促進城鎮(zhèn)化發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)交易市場。探索耕地保護新機制，統(tǒng)籌推進耕地保護。三、對201*年土地政策的評價

總體來看，201*年的土地政策呈現(xiàn)以下幾個特點。（一）從重審批轉(zhuǎn)向重監(jiān)管

201*年，國土資源部加強了批后監(jiān)管，管理工作的重心從重審批轉(zhuǎn)向了重監(jiān)管。部署建設基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，保障基本農(nóng)田落到實處、低效用地再開發(fā)數(shù)據(jù)庫等，加強對試點地區(qū)的監(jiān)管，嚴格規(guī)范試點政策的有效執(zhí)行。建立土地利用動態(tài)巡查制度，加強建設用地批后監(jiān)管。在土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查中，加強土地現(xiàn)狀調(diào)查和用地管理信息的套合，確保了土地利用監(jiān)管的準確和高效。

（二）從重增量轉(zhuǎn)向重存量和增量并重

按照統(tǒng)籌增量和存量用地的要求，協(xié)調(diào)安排城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、城市低效用地再開發(fā)等各項試點，積極拓展建設用地新空間，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點已在除西藏、新疆外的29個省區(qū)市全面推開，工礦廢棄地復墾利用也已在10個省份開展。這一系列的部署，都對建設用地空間的釋放起到了積極的作用，土地管理已從重增量向重存量和增量并重轉(zhuǎn)變。（三）從重出臺政策到重政策效果

從201*年起，每年都對已經(jīng)實施的規(guī)章和規(guī)范性文件進行后評估。201*年，對國家和我部安排部署的國土資源改革試點進行總結(jié)評估，分析改革試點的進展、問題及成效，提出試點成果轉(zhuǎn)化、深化或調(diào)整的意見建議。對征地制度改革試點、節(jié)約集約用地試點、采礦用地改革試點、土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點、工礦廢棄地復墾利用試點、集體土地建設租賃房試點進行評估。土地政策層面也還存在著一些問題。

1．改革試點僅局限于解決一時一地的問題，對制度改革關(guān)注不夠。2．改革創(chuàng)新需要從制度層面推進。四、對未來土地政策基本判斷

（一）從基層吸取好的成功做法，上升為政策法律

土地管理制度改革應充分尊重地方和群眾首創(chuàng)精神，將實踐證明行之有效的成功做法和經(jīng)驗及時上升為政策、制度和法律。當前我國多層次改革試點格局基本形成，國土資源部與相關(guān)省區(qū)市也聯(lián)合部署開展了多個領域的改革試點，形成了“全面探索、局部試點、封閉運行、結(jié)果可控”的試點運作模式，積累了豐富的試點經(jīng)驗。今后會加強對地方實踐探索的總結(jié)提升，對其成功的做法上升為政策和法規(guī)，固化下來。（二）推進土地政策的區(qū)域化和地方化

國際經(jīng)驗表明，發(fā)達國家土地政策大都是地方政策。土地政策具有很強的區(qū)域性和地方性。未來土地政策改革的方向，應當按照資源稟賦、人口分布和經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)差異，制定區(qū)別對待的土地利用戰(zhàn)略和土地管理政策。

（三）土地政策將更好地服務于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正處在重大轉(zhuǎn)型期，土地作為重要的生產(chǎn)要素，對引導經(jīng)濟發(fā)展、平衡區(qū)域利益、增加地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展活力的作用愈發(fā)重要。未來土地政策將圍繞建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，處理好政府和市場的關(guān)系，通過市場化改革，使市場在土地資源配置中的決定性作用真正得以實現(xiàn)。注重土地政策與財稅體制、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策相互配合，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的建立。（四）201*年土地政策的主要方向

201*年是全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神、全面深化改革的第一年，改革任務重大而艱巨。黨的十八屆三中全會提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點和要求，對于全面建立土地有償使用制度、緩解城鄉(xiāng)建設用地供需矛盾、切實維護農(nóng)民土地權(quán)益、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展將產(chǎn)生廣泛而深遠的影響。中央經(jīng)濟工作會議和城鎮(zhèn)化工作會議又對明年經(jīng)濟工作的主要任務和今后城鎮(zhèn)化發(fā)展方向提出了明確要求，我們判斷，201*年國土資源部重點關(guān)注的政策領域為：1.繼續(xù)堅持最嚴格的耕地和基本農(nóng)田保護制度

中央提出明年經(jīng)濟工作的主要任務，第一條就是切實保障國家糧食安全。剛剛結(jié)束的中央農(nóng)村工作會議要求，耕地紅線要嚴防死守，18億畝耕地紅線仍然必須堅守，同時現(xiàn)有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)不斷擴大及建設新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新形勢下，國土資源部將會繼續(xù)執(zhí)行最嚴格的耕地保護政策，同時探索新形勢下的耕地和基本農(nóng)田保護政策創(chuàng)新，加大基本農(nóng)田保護力度，堅持數(shù)量質(zhì)量并重，切實保障國家糧食安全。2.全面推進節(jié)約集約用地政策

中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，節(jié)約利用土地資源，嚴控增量，盤活存量，限定城市發(fā)展邊界，切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化程度。明年國土資源部將會全面推行節(jié)約集約用地政策，用地規(guī)模實施總量控制和減量供應，加大存量建設用地供應，減少新增建設用地。全面開展土地集約利用評價，細化各類用地標準。3.推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度

落實十八屆三中全會提出“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”的要求，201*年，國土資源部將會研究起草《不動產(chǎn)登記條例》、《不動產(chǎn)登記辦法》等規(guī)章制度，整合建立不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，做好國家層面有關(guān)不動產(chǎn)登記銜接工作。4.繼續(xù)深化征地制度改革

征地制度改革，201*年將會按照十八屆三中全會要求，在全面總結(jié)各地征地實踐經(jīng)驗的基礎上，不斷完善現(xiàn)行征地制度，縮小征地范圍，進一步規(guī)范征地程序，著力于建立完善多元保障機制。

5.保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)

改革的方向是進一步擴大權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，切實保障宅基地的用益物權(quán)，針對現(xiàn)在農(nóng)村宅基地在使用、管理方面存在的問題，完善好宅基地管理制度，同時要探索宅基地上的農(nóng)民住房的財產(chǎn)性收益的路子。6.繼續(xù)深入推進土地有償使用制度改革

逐步縮小劃撥用地范圍，以公平、公開、有償?shù)姆绞脚渲猛恋刭Y源，全面推進基礎設施和社會事業(yè)用地有償使用，清理存量劃撥用地，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。針對不同產(chǎn)業(yè)、不同用地類型提供不同的有償使用方式，彌補一次性收取地價款單一方式的不足。提高工業(yè)用地價格，減少工業(yè)用地，適當增加居住用地供應。

以上僅是《201*年中國土地政策藍皮書》涉及到的部分內(nèi)容。此外，本書還包括了201*年我部出臺的土地規(guī)劃計劃、耕地保護、節(jié)約集約用地等政策的回顧評價及展望，同時還對今年我部重點關(guān)注的征地制度改革、集體經(jīng)營性建設用地管理、農(nóng)村宅基地管理等問題進行了深入的分析研究，有興趣的朋友可以深入閱讀。

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