改手中的權(quán) 革自己的命 上海行政審批制度

改手中的權(quán)革自己的命（深化改革進行時）

上海行政審批制度改革中的五個故事

本報上海采訪組

《人民日報》（201*年08月05日06版）

左圖：上海市奉賢區(qū)投資管理服務(wù)中心。本報記者屠知力攝制圖：蔡華偉上海持續(xù)13年的行政審批制度改革可以形象地概括為兩個關(guān)鍵詞：“瘦身”和“塑形”。

“瘦身”6輪審批項目清理，上海累計取消調(diào)整2237項審批事項，取消和停征368項收費項目，優(yōu)化了審批流程，提高了行政效率。通過減少政府對微觀事務(wù)的干預(yù)，向市場、向社會充分放權(quán)，從而最大程度釋放改革紅利�！八苄巍甭氏仍谌珖�探索行政審批標準化管理，制定并頒布了行政審批業(yè)務(wù)手冊和辦事指南兩個地方標準，建立審批權(quán)監(jiān)督機制。透過幾個鏡頭，可以一窺上海行政審批制度改革的進程。1搞定人容易，搞定機器難審批手冊讓權(quán)力運行標準化

以前，一項審批只有經(jīng)手的科員、處長、分管局領(lǐng)導(dǎo)三人知道，現(xiàn)在很多人都盯著

“審批都從您這個處走，您這處長的權(quán)力好像很大？”“審批權(quán)力更規(guī)范了，我現(xiàn)在就是走流程�！薄澳钦埑燥埖谋纫郧吧倭�？”“沒人請更輕松。”

這是記者和上海市綠化和市容管理局行政許可處處長王玉華的對話。

綠化和市容管理局權(quán)力不小，涉及綠化、市容、環(huán)衛(wèi)、林業(yè)、城管執(zhí)法等方面，現(xiàn)有39項審批事項。

原來審批項目全在業(yè)務(wù)處室，現(xiàn)在審批與管理相對剝離，所有審批都由行政許可處受理，辦結(jié)文件統(tǒng)一發(fā)放。

王玉華說：“行政許可處有5項審批權(quán)，標準容易掌握、技術(shù)含量不高的，我們既受且理；專業(yè)性比較強的審批，則管辦分離，比如公園布局調(diào)整，會簽到公共綠地處辦理�！�

王玉華當過公共綠地處處長，前后對比，頗有感觸，“行政審批標準化，約束了每個工作人員。受理的人，不直接辦理，申請和辦理的人彼此不見面。”行政審批標準化架起了一道“防火墻”。

行政審批透明度不高、自由裁量權(quán)過大曾備受詬病。審批條件中的合理布局怎么界定？其它需要提交的材料是啥？為此，上海市審改辦出臺了《行政審批業(yè)務(wù)手冊編制指引》和《行政審批辦事指南編制指引》。綠化市容局編制了158頁的業(yè)務(wù)手冊和11頁的辦事指南，哪些事項可辦一清二楚，提交哪些材料一目了然。

照章辦事如何落到實處？綠化市容局力推網(wǎng)上審批、陽光審批。綠化市容局黨組副書記崔麗萍，原來分管審批工作，“以前一項行政審批，一個處就科員、處長在做，最后上報分管局領(lǐng)導(dǎo)，就兩三個人知道。現(xiàn)在我在網(wǎng)上能看所有審批項目。比方說，同樣要砍12棵行道樹，為什么這個區(qū)申請批了，那個區(qū)就不批？現(xiàn)在裁量必有所本�！�

進入綠化市容局官方網(wǎng)站，點擊“行政審批辦事大廳”，即可查詢或申請相關(guān)審批。比如點擊“對臨時使用綠地的許可”，可以下載辦事表格，也可以查詢辦理狀態(tài)和辦理結(jié)果。

“搞定人容易，搞定機器比較難。”崔麗萍說，行政審批網(wǎng)上辦理，每一個流程的辦理時限都留痕，審批在哪個環(huán)節(jié)拖延了，清清楚楚，誰都不愿在自己辦理的這個環(huán)節(jié)耽擱，審批效率自然隨之提高。

2局長說了不算，“紅盒子”說了算

行政審批進入三維空間，科技把權(quán)力關(guān)進籠子上海土地市場交易額5年近6000億，極少有效投訴

來自上海市紀委的這個數(shù)據(jù)讓人難以置信自201*年至今，上海土地交易5年來極少有效投訴。而在5年前，上海多名“土地爺”深陷錢權(quán)交易，后來相繼鋃鐺入獄。

去年底，上海市規(guī)劃和國土資源管理局原副局長胡俊因受賄500多萬元，被判有期徒刑15年。他的兩名前任，一個原上海市住房保障與房屋管理局副局長、一個原上海市房屋土地資源管理局副局長均受到法律嚴懲。

他們犯的事兒，都發(fā)生在201*年以前。為什么這一年會成為分水嶺？“因為內(nèi)部機構(gòu)調(diào)整，以及深刻的行政審批改革�！鄙虾Ｊ屑o委副書記、監(jiān)察局局長、審改辦主任顧國林說。

201*年，大部制改革，上海將城市規(guī)劃管理職責和國土資源管理職責整合，規(guī)劃和土地合一。同時運行的，還有一個大型審批事項電子信息應(yīng)用系統(tǒng)�！吧虾Ｊ兴�有城市規(guī)劃、土地管理信息都在這個網(wǎng)絡(luò)平臺上，任何規(guī)劃和土地項目審批都不能游離�！鄙虾Ｊ幸�(guī)劃和國土資源管理局黨組書記、局長馮經(jīng)明說。這也是全國首家投入實際應(yīng)用的規(guī)劃和國土資源管理信息系統(tǒng)。

在上海規(guī)土局指揮監(jiān)測中心，巨大的屏幕顯示著當日規(guī)劃、土地項目審批進度。項目位置、誰負責辦理、審批環(huán)節(jié)有哪些、各環(huán)節(jié)辦理時間等均清晰顯示。這里還儲存了外環(huán)線以內(nèi)660平方公里任何一處的三維模型和規(guī)劃及土地信息，三維地圖細致到某鄉(xiāng)鎮(zhèn)小河邊停泊的小船。

更精細的設(shè)計，是這個信息平臺上的自動監(jiān)控系統(tǒng)。

“城市建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)項目用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，每一塊都有個控制線。如果在農(nóng)業(yè)用地范圍內(nèi)申請產(chǎn)業(yè)項目，系統(tǒng)無法批出去，計算機自動卡死，除非改變后臺數(shù)據(jù)。而這，我說了不算，領(lǐng)導(dǎo)說了也不算，有一套制度流程控制著�！瘪T經(jīng)明說。

一塊商業(yè)用地，它能蓋多高的樓、容積率是多少，“紅盒子”說了算�！凹t盒子”是根據(jù)城市控制性詳細規(guī)劃制定的三維空間，設(shè)計符不符合規(guī)劃，放到“紅盒子”里試試，盒子裝不下的別想通過。

土地腐敗多是由于審批者自由裁量權(quán)太大。改變土地用途，提高開發(fā)強度，過去幾個人就能決定，尋租空間很大�，F(xiàn)在，項目審批標準化，審批信息公開化，審批監(jiān)督智能化，把自由裁量權(quán)降到最低。

3知其難而為之，不換思想就換位置行政審批機構(gòu)調(diào)整，觸碰利益“雷區(qū)”

簡政放權(quán)，集中審批，涉及到人員、利益、權(quán)力、思想調(diào)整，開始許多人并不理解

“我們是知其難為而為之，最后還是干成了�！鄙虾３抗馕木吖�司副總裁丁一新說，當時還準備了一個租倉房的備選方案，看來是用不上了。

僅87個工作日，晨光公司立體自動倉庫項目就批了下來，5月底竣工，目前正在試運行。

“這在以往根本不可能�！倍∫恍抡f：“這意味著我們能趕上7至9月份的大學(xué)汛。政府審批快幾天，企業(yè)就收獲了一季！”

同樣感受奉賢行政審批提速的，還有國藥集團上海奉賢基地開發(fā)辦主任陳華弟。

國藥奉賢項目總投資40億元。“按照常規(guī)，審批需540天560天，我們只用了240天。”正在調(diào)試生產(chǎn)線的陳華弟頗興奮，“大大小小敲了138個章，有一天能敲15個章，效率高啊�！�

這得益于奉賢區(qū)行政審批的“瘦身”。奉賢在28家具有行政審批權(quán)的委辦局統(tǒng)一增設(shè)或加掛行政許可科牌子，原來分散在其它科室的審批事項集中到行政許可科。

改革并非沒有波瀾。

“成立行政許可科，涉及人員、利益、權(quán)力、思想調(diào)整，當初阻力不小，原來科長都有審批權(quán)，感覺很好，現(xiàn)在不能審批，還要研究如何服務(wù)、如何監(jiān)管。服務(wù)不到位，人家還有意見�！狈钯t區(qū)監(jiān)察局局長姚朝暉說：這是政府職能部門一場靜悄悄的革命，革自己的命。

奉賢區(qū)建交委原有6個科室，行政審批權(quán)分散在各科室�，F(xiàn)在都集中到行政許可科，科長們并不贊成。建交委領(lǐng)導(dǎo)班子開會定調(diào)：思想不換換位置。而14個委辦局的行政許可科，都集中到了區(qū)投資管理服務(wù)中心�！芭c產(chǎn)業(yè)項目投資有關(guān)的審批，70%都集中在中心�！敝行母敝魅螠珓∪A說，“典型的前店后廠式辦公模式，科員在柜臺受理，科長在后臺直接審批，這樣一天敲15個章成為可能�！�

奉賢作為上海的后發(fā)地區(qū)，很重視項目建設(shè)。分管產(chǎn)業(yè)的副區(qū)長吳召忠說：“重大項目的審批快，是搶出來的，大量中小項目還是進展太慢�！痹谛畔⒒�社會，工業(yè)化、信息化深度融合，產(chǎn)業(yè)周期很短，“有的產(chǎn)業(yè)周期才18個月到24個月，按照從前的審批速度，你終于建廠了，可產(chǎn)業(yè)周期已經(jīng)過去，新的產(chǎn)業(yè)又來了�！�

4“睡”了十年的土地活了

行政審批“瘦身”，激活經(jīng)濟穩(wěn)增長

行政審批時間減少2/3，時限、標準、流程擺在那兒，誰拖沓誰負責再過3個月，庫卡機器人（上海）有限公司在上海松江的工廠就要投產(chǎn)了，這是德國庫卡集團在全球的第二個制造基地，也將成為其全球第二個總部。

這個全球頂級機器人和自動化產(chǎn)品及解決方案制造商，落子松江，從土地批租到項目建成投產(chǎn)不過14個月。

庫卡是松江改革產(chǎn)業(yè)項目審批流程、盤活閑置土地資源的首個受益者。“庫卡租用的是上海集強金屬工業(yè)有限公司的閑置土地，審批流程縮短，速度自然快了�！彼山瓍^(qū)小昆山鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長馬林濤說。

10年前，集強公司拿到90畝土地，一期投產(chǎn)后，二期工程遲遲未動，40多畝土地一直閑置。政府給“庫卡”和“集強”牽線，“庫卡”縮短了土地批租時間，“集強”盤活了閑置資源，政府節(jié)約了土地。

“三贏”的結(jié)果，緣于一場產(chǎn)業(yè)項目行政審批改革。

201*年上半年，受內(nèi)外部經(jīng)濟環(huán)境影響，松江經(jīng)濟始終低位運行。松江區(qū)區(qū)長俞太尉坦言，“壓力很大，經(jīng)濟要穩(wěn)增長，怎么辦？”區(qū)政府兩次深入調(diào)研產(chǎn)業(yè)，結(jié)果讓俞太尉吃驚不小。

“我請土地部門梳理了一下，過去3年,產(chǎn)業(yè)項目投產(chǎn)率僅8%，開工建設(shè)率24%。再追溯過去10年批的產(chǎn)業(yè)項目，未投產(chǎn)甚至未開工建設(shè)的達241個，涉及土地近1.4萬畝！”

而松江一年產(chǎn)業(yè)用地指標才1300畝左右，1.4萬畝土地閑置，意味著松江浪費了10年產(chǎn)業(yè)用地指標。

“盤活存量土地資源，松江發(fā)展才有后勁。”俞太尉說。松江從行政審批改革入手，使優(yōu)質(zhì)項目盡快落地投產(chǎn)，讓不可持續(xù)項目盡快轉(zhuǎn)型。

分散在50個部門和機構(gòu)、涉及88個環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)項目行政審批，被整合為企業(yè)設(shè)立、土地儲備、土地出讓、方案審核、文件審查、竣工驗收等6個主要環(huán)節(jié)；同一個產(chǎn)業(yè)項目行政審批，由一個牽頭部門統(tǒng)一受理；采用“提前介入、同類合并、事前告知”等方式，縮短審批時限。

半年后，松江產(chǎn)業(yè)項目行政審批減少2/3，587個工作日減到186個。從今年7月1日始，松江所有行政審批項目均實現(xiàn)減少2/3時間目標。

牽住了產(chǎn)業(yè)項目審批改革“牛鼻子”，政府職能也隨之轉(zhuǎn)變。松江區(qū)監(jiān)察局局長高飛說，“審批時限、標準、流程擺在那兒，誰拖沓誰負責。”

小昆山鎮(zhèn)嘗到了改革紅利的滋味。200畝存量土地資源盤活了90多畝，新引進了4家企業(yè)，當年立項，當年開工。

5新潮的春宇，難題有解了

行政審批突破舊模式，催生服務(wù)業(yè)新業(yè)態(tài)

轉(zhuǎn)型發(fā)展倒逼改革，過去的審批模式不適應(yīng)了。不提速，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)就起不來

上海春宇供應(yīng)鏈管理有限公司推出新的供應(yīng)鏈服務(wù)模式TradX云平臺。這一次，上海市工商局浦東新區(qū)分局注冊處處長張劍斌不用再和這個新名詞較勁了。去年，“云計算”已被工商總局納入76項新興行業(yè)經(jīng)營項目，并進行對應(yīng)標注，在上海等10個省市工商局試點登記。

幾年前，春宇公司很讓浦東工商局為難�！�201*年，公司將名稱從物流變更為供應(yīng)鏈管理，很多人好奇，春宇究竟是干嗎的？”春宇公司行政總監(jiān)吳齊說，“我們做物流、做進出口貿(mào)易、做貨運代理、做IT，什么都做，注冊登記卻找不到匹配的行業(yè)分類�！�

春宇的新業(yè)務(wù)，是立足化工行業(yè)的網(wǎng)上實時交易平臺，一端連接國內(nèi)數(shù)以萬計的中小供應(yīng)商；另一端連接全球客戶。通過采購分銷、物流運輸、保險代理等環(huán)節(jié)，幫助企業(yè)線上完成80%的貿(mào)易。

費時數(shù)月，浦東工商局開了綠燈，使春宇成為上海最早以“供應(yīng)鏈管理”為行業(yè)表述的公司。自此，上海新興行業(yè)名稱和經(jīng)營范圍注冊登記突破拉開序幕。浦東工商局設(shè)立了專門研究新業(yè)務(wù)的團隊�！捌髽I(yè)提出新的需求，只要法律法規(guī)沒有明文禁止，就盡量滿足。試點后再以文件形式固定并推廣。”張劍斌說。5年后，當春宇提出成立保理公司時，浦東工商局很快予以注冊。

201*年6月，商務(wù)部在天津濱海新區(qū)和上海浦東新區(qū)開展商業(yè)保理試點。201*年12月，《浦東新區(qū)設(shè)立商業(yè)保理企業(yè)試行辦法》正式實施。至201*年5月底，浦東新區(qū)商業(yè)保理公司總數(shù)增至18戶，累計注冊資本達120.5937億元人民幣。

“經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展倒逼行政審批改革。”上海市長楊雄說，“現(xiàn)在發(fā)展服務(wù)業(yè)，再搞過去那套固定資產(chǎn)投資審批的模式不合適，必須快，否則新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)就起不來。互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟，你磨磨蹭蹭的，審批幾個月，商機都沒了。”

審批放權(quán)，上海新興業(yè)態(tài)迅速成長，成為服務(wù)業(yè)新增長點。第一家以“票據(jù)中介”作為經(jīng)營范圍的金融創(chuàng)新企業(yè)上海普蘭金融服務(wù)有限公司落戶張江；上海首家為小微企業(yè)融資貸款提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺的企業(yè)上海拍拍貸金融信息服務(wù)有限公司，為超過25000家小微企業(yè)或個人提供了近3億元的信貸服務(wù)。（本報記者劉建林、王斌來、李泓冰、郝洪、孔祥武）

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羊城晚報：政府能否“革自己的命”是真假改革的試金

石

牛日成

201*年03月08日09:44來源：《羊城晚報》手機看新聞

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“這次我們要拿出革自己的命的勇氣，真正使政府職能歸位，理順好政府和市場的關(guān)系，完善廣東市場經(jīng)濟體系�！笔�一屆全國人大五次會議廣東團開放日，廣東省省長朱小丹強調(diào)，推進行政審批制度改革，革命革到自己的頭上，是真改革還是假改革，是口頭上說改革還是實際上促改革，對政府是個大的考驗。

恰逢鄧小平南方談話二十周年的特殊年份，“改革”成為全國兩會的最大熱詞。“改革”一詞在溫家寶作的政府工作報告中出現(xiàn)69次，“加快推進政府改革”納入六大重點改革之一。作為中國改革開放的熱土，廣東作出給力的回應(yīng)對行政審批制度動刀，提到“革自己的命”的層面上，其勇氣與決心之大不言而喻。

政府行政審批制度繁冗，處處設(shè)“卡”，遭詬病已久。廣東在全國率先沖破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟藩籬、建立市場經(jīng)濟體制框架的進程之中，對行政審批事項多如牛毛的痛感尤甚。最近10年間，經(jīng)歷四輪大刀闊斧砍掉行政審批逾2300項，下放或委托424項，不可謂不夠狠，卻依然難稱大功告成。最明顯的一個表現(xiàn)是，很多事項搖身一變?yōu)閭浒�，實則仍為審批，換湯不換藥。

現(xiàn)實中，帶有傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟濃厚色彩的行政審批制度與市場經(jīng)濟發(fā)育需求不相容的矛盾日益凸顯出來。去年引發(fā)關(guān)注的東莞“助學(xué)達人”坤叔申請注冊“東莞市千分一公益服務(wù)中心”奔波六七年被拒、直至省領(lǐng)導(dǎo)批示才如愿以償一事，只是一個被輿論圍觀的例證。即便是取消2300多項行政審批之后，政府依然要繼續(xù)“革自己的命”，各行各業(yè)受到行政審批阻滯的事還有多少可想而知。

行政審批過多過濫最現(xiàn)實的弊病是，每一道行政審批手續(xù)就是一道“關(guān)卡”。大紅公章與一紙批文成為一些政府部門維護部門“權(quán)威”、利益與官員以權(quán)謀私的工具，要過關(guān)就得“燒香拜佛”。如朱小丹所指，審批過多過濫，再加上審批權(quán)力得不到應(yīng)有的制約和監(jiān)督，就必然產(chǎn)生腐敗，這樣的例子確實太多�？梢�，政府行政審批制度改革需進一步發(fā)力，是箭在弦上不得不發(fā)。

伴隨著改革進入“深水區(qū)”成為普遍共識，鄧小平“不改革就是死路一條”的警語被再次鄭重強調(diào)，政府工作報告將政府改革提高到政治層面之上。汪洋書記指出，改革開放初期改革的阻力主要來自意識形態(tài)之爭，現(xiàn)在改革面臨的主要問題是利益格局的影響。顯然，行政審批制度的改革，其意義不僅是掃除審批關(guān)卡繁多對市場經(jīng)濟體制建立的障礙，而核心是“權(quán)力結(jié)構(gòu)改革”以擴大民主，強化公權(quán)力的監(jiān)督，調(diào)整現(xiàn)有的利益格局和不同的利益取向，沖破“既得利益集團”的阻力，這是政治和行政改革的要義之一。

同樣重要的是，減少審批是提高政府行政效率的必然選擇，革除政府的“有形之手”過多地取代市場“無形之手”的弊端，才能理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，建立法治廉潔政府，真正發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。唯此，市場經(jīng)濟體制的生命力才有望得以充分迸發(fā)。

以“領(lǐng)風氣之先”著稱的廣東，如今再次擲地有聲地提出政府要“革自己的命”，政府能否徹底摒棄權(quán)力自戀，向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，的確是一場嚴峻的考驗。無論是政府部門還是官員，對于權(quán)力的迷戀都不是“拿得起放得下”的簡單問題，而蘊含著權(quán)力與利益的復(fù)雜纏繞。一些政府部門戴著“名備案實審批”面具，決定這場“革命”需要外部力量的制衡。

因而，改革改到政府頭上，檢驗“真改革還是假改革”，除了政府自身的勇氣與決心，能否“創(chuàng)造條件讓人民監(jiān)督政府”就是一塊試金石。人大監(jiān)督舉足輕重，當然值得寄予厚望，但輿論、民間組織、公眾等社會各方力量監(jiān)督的并行同樣不可或缺。

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