關(guān)于國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的調(diào)研報(bào)告

淺議當(dāng)前我縣國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作現(xiàn)狀及

對策分析

(詹忠)

會理縣位于四川省西南部，涼山彝族自治州正南端，攀西資源開發(fā)區(qū)腹心，轄6個(gè)工業(yè)（生態(tài)）園及50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)304個(gè)行政村，幅員面積4527平方公里，總?cè)丝诩s45萬人，全縣基本農(nóng)田保護(hù)面積28510公頃，耕地保有量38520公頃�？h境內(nèi)各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地?cái)?shù)量多，分布范圍廣，礦產(chǎn)資源富集，點(diǎn)多、面廣、礦種全，從事礦產(chǎn)資源勘查、開采、加工、經(jīng)營的企業(yè)達(dá)350余戶，占全州礦業(yè)企業(yè)總數(shù)的三分之一還多，且無證非法礦點(diǎn)多達(dá)500余個(gè)，國土資源違法違規(guī)案件主體復(fù)雜、手段隱蔽、量大面廣，查不勝查、防不勝防，管理難度大，執(zhí)法監(jiān)察難度更大。

一、國土資源違法違規(guī)案件的現(xiàn)狀、特點(diǎn)以及發(fā)展趨勢（一）少批多占。一是受農(nóng)村特定生活習(xí)慣與條件的限制，農(nóng)村宅基地大多數(shù)占地面積都在200平方米以上，大部分村民建房都要超出批準(zhǔn)的面積；二是經(jīng)營性用地逐步實(shí)現(xiàn)市場化配，土地取得成本較高，部分土地使用者為了達(dá)到少出錢多占地的目的，通常采取少批多占的手段非法占用土地。

（二）未批先用。由于國家取消了縣級人民政府的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批權(quán)，經(jīng)營性用地全面實(shí)行市場化配，部分土地使用者為了規(guī)避國家土地用途管制制度，不依照法定程序或不經(jīng)最終審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，通常采取隱蔽、突擊施工等手段在短期內(nèi)迅速實(shí)施非法占地行為，以造成對土地的破壞來達(dá)到其非法占地的目的。（三）改變用途。一是部分村民鉆國家政策的空子，以修建農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用房的名義，借機(jī)建造永久性住房或商業(yè)用房；二是劃撥土地未經(jīng)批準(zhǔn)非法入市交易或者擅自改變原批準(zhǔn)用途。

（四）農(nóng)村集體土地非法流轉(zhuǎn)（以租代征）。一是少數(shù)基層干部和村民法制觀念淡薄，為了局部和短期利益，打著聯(lián)營、聯(lián)辦村社企業(yè)或者為集體謀利益的幌子，擅自轉(zhuǎn)讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；二是部分土地使用者為了規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，甚至采取“以租代征”的方式非法占用集體土地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)活動。

（五）無證采礦（以探代采）。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，極少數(shù)人無視國家法律法規(guī)的規(guī)定，私挖濫采和僅持勘查許可證非法采礦的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。

（六）非法轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源或礦業(yè)權(quán)。部分礦山企業(yè)法制觀念淡漠，擅自采取井巷工程承包等名義非法承包、租賃或者買賣、轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源。

（七）越界開采。由于資源枯竭，一些礦山企業(yè)以增加地方財(cái)政和企業(yè)收入為由，擅自將不屬于自己礦界內(nèi)的礦產(chǎn)資源以掛靠或承包等形式轉(zhuǎn)讓給他人開采或自行開采。

（八）無證加工、經(jīng)營礦產(chǎn)品。部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)的法制觀念比較淡薄，地方保護(hù)主義思想嚴(yán)重，在不同程度上還存在無證非法從事礦產(chǎn)品加工、經(jīng)營的現(xiàn)象，阻礙了礦業(yè)經(jīng)濟(jì)健康有序地發(fā)展。為逐步實(shí)現(xiàn)資源向資本的根本性轉(zhuǎn)變，珍惜和合理利用資源，

從以上分析可以看出，隨著國土資源管理法律、法規(guī)的不斷配套完善，國家對土地、礦產(chǎn)資源的管理和監(jiān)控逐步強(qiáng)化，市場化配資源的體制基本形成。但同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，災(zāi)后

重建與擴(kuò)大內(nèi)需保增長對國土資源的需求急劇增長，保護(hù)資源與保障發(fā)展的矛盾十分尖銳，國土資源部門尤其是基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門，身處矛盾焦點(diǎn)的風(fēng)口浪尖，所面臨的形勢和任務(wù)異常嚴(yán)峻和繁重。再加之我縣無耕地占補(bǔ)平衡及土地利用計(jì)劃指標(biāo)，當(dāng)前乃至今后很長一段時(shí)間內(nèi)，我縣將面臨土地供需矛盾的凸顯期，違法用地反彈的壓力很大。未批先用、少批多占、改變用途和農(nóng)村集體土地非法流轉(zhuǎn)（以租代征）等違法用地依然是今后土地違法案件發(fā)展的新趨勢。此外，由于縣境內(nèi)礦產(chǎn)資源分布不均衡，雞窩礦等小型礦點(diǎn)分布多而零散，管理和監(jiān)控極為不便，在加之極少數(shù)基層干部以及企業(yè)法制觀念淡漠，地方保護(hù)主義思想嚴(yán)重，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，對本地區(qū)的非法礦業(yè)活動不僅不加以制止，有的甚至公然為其提供便利和保護(hù)。所以無證采礦特別是以探代采、越界開采和非法轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源或礦業(yè)權(quán)等違法違規(guī)問題亦將是今后礦產(chǎn)資源違法案件發(fā)展的新趨勢。

二、存在的問題

201*年，國土資源部提出了走出“預(yù)防為主，事前防范和事后查處相結(jié)合”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察新路子，全面推行動態(tài)巡查責(zé)任制，這個(gè)新思路、新路子是由我國社會主義性質(zhì)所決定的，也是我國社會主義法制的一條重要原則。但是當(dāng)前困擾我縣國土資源執(zhí)法難的問題一直十分突出，主要表現(xiàn)在：

（一）行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，缺乏科學(xué)管理手段，行政監(jiān)督措施還不完善，再加之受人員、經(jīng)費(fèi)、編制等的限制，基層行政執(zhí)法監(jiān)管力量相對薄弱，國土資源動態(tài)管理長效機(jī)制還有待進(jìn)一步強(qiáng)化和完善。

（二）部門聯(lián)席會議與聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制雖已建立，但由于相

關(guān)制度措施跟不上，耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制落實(shí)不到位，上下協(xié)調(diào)不夠，部門銜接脫鏈，沒有形成整體合力，執(zhí)法力度不嚴(yán)、執(zhí)法不到位，失之于軟，致使國土資源違法行為得不到及時(shí)、有效地制止和查處。

（三）國土資源違法案件制止難、查處難，執(zhí)行更難。由于國土資源違法行為的誘因大多與地方建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，政府行為導(dǎo)致的“先上車，后買票”現(xiàn)象，帶來了較大的負(fù)面影響，致使大量違法違規(guī)案件的發(fā)生。同時(shí)，由于受體制改革不完善等的影響，“帽子”雖然上收，但是部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)還在地方財(cái)政，所以主管部門在查處執(zhí)行這些案件容易陷于兩難的尷尬境地。

（四）行政執(zhí)法機(jī)制不完善，按現(xiàn)行法定程序規(guī)定，辦案時(shí)間拖得過長，費(fèi)用高、難于操作，在加之行政強(qiáng)制措施有限，缺乏強(qiáng)有力的手段。法律賦予主管部門檢查、調(diào)查、制止和行政處罰以及行政處分建議權(quán)，但沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。一宗案件從立案到執(zhí)行整個(gè)時(shí)間跨度較長，少則二、三月，多則一兩年。一方面給國家、集體或個(gè)人造成更多不必要的經(jīng)濟(jì)損失；另一方面導(dǎo)致一些案件最終無法執(zhí)行，為執(zhí)法監(jiān)察工作埋下隱患。

（五）部分法律法規(guī)不夠完善，有關(guān)規(guī)定太過原則，適用性和可操作性較低，不利于實(shí)際執(zhí)行操作，且執(zhí)法手段軟弱，制約了行政執(zhí)法與行政處分和刑事司法的銜接，部門行政處分建議權(quán)大多時(shí)候形同虛設(shè)，“執(zhí)法難、難執(zhí)法、法難執(zhí)”的現(xiàn)象依然存在，執(zhí)法的對抗性越來越大，抗拒執(zhí)法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（六）國土資源管理信息共享機(jī)制尚未真正建立，行政、司法監(jiān)督機(jī)制缺失，一定程度上制約了行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。

三、對策及建議

（一）進(jìn)一步加大國土資源法律法規(guī)宣傳教育力度，不斷擴(kuò)大宣傳普及面，切實(shí)提高廣大干部群眾珍惜和合理利用國土資源的法制觀念，增強(qiáng)保護(hù)國土資源特別是保護(hù)耕地的自覺性與責(zé)任感。

（二）動態(tài)巡查既是國土資源部“預(yù)防為主，事前防范和事后查處相結(jié)合”方針的繼承、發(fā)展和完善，又是唯一相對主動的執(zhí)法措施，能及時(shí)有效的發(fā)現(xiàn)和制止正在發(fā)生的國土資源違法行為。因此，當(dāng)前進(jìn)一步強(qiáng)化行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)和基層國土所建設(shè)，不斷提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，加大執(zhí)法檢查辦案裝備投入，充實(shí)執(zhí)法力量，完善監(jiān)督機(jī)制，建立健全上下協(xié)調(diào)、整體聯(lián)動的國土資源管理動態(tài)巡查與執(zhí)法檢查長效機(jī)制，有利于維護(hù)正常的國土資源管理和開發(fā)秩序。

（三）建議省、州國土資源及相關(guān)主管部門，盡快制定出臺集體土地流轉(zhuǎn)細(xì)則或辦法，以法律或規(guī)章的形式明確集體土地入市條件、流轉(zhuǎn)方式以及相關(guān)權(quán)力、義務(wù)等，彌補(bǔ)法律法規(guī)的空白，規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為。

（四）建立完善部門協(xié)作、整體聯(lián)動工作機(jī)制，為行政執(zhí)法與行政處分和刑事司法銜接提供保障。進(jìn)一步強(qiáng)化與公安、檢察、法院等司法部門的聯(lián)席會議制度，完善耕地保護(hù)共同責(zé)任和國土資源管理信息共享機(jī)制，整合各方監(jiān)管力量，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實(shí)加大對違法行為的打擊和查處力度，狠抓典型案件的公開曝光處理，擴(kuò)大影響面和教育面，增強(qiáng)執(zhí)法威懾力。

（五）建議進(jìn)一步修訂完善《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，使其適用性和可操作性更強(qiáng)，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)問責(zé)制。探索建立行政執(zhí)法與行政問責(zé)和刑事司法銜接長效機(jī)制，完善行政處分與涉嫌犯罪案件移

送工作機(jī)制，確保移送有章可循、有據(jù)可依，促進(jìn)案件移送工作規(guī)范化、法制化和科學(xué)化。

擴(kuò)展閱讀：對當(dāng)前基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作形勢的調(diào)研報(bào)告

對當(dāng)前基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作形勢的

調(diào)研報(bào)告

嘉魚縣國土資源局

土地執(zhí)法監(jiān)察工作是我們國土資源管理的一項(xiàng)重要職能，是科學(xué)、規(guī)范、集約、節(jié)約用地的根本保障。我縣國土資源局以服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以保護(hù)國土資源為著力點(diǎn)，以整治土地、礦產(chǎn)市場秩序?yàn)榍腥朦c(diǎn)，堅(jiān)持依法行政，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察，推進(jìn)執(zhí)法創(chuàng)新，狠抓督查落實(shí)，較好地發(fā)揮了土地執(zhí)法監(jiān)察特使和國土資源保護(hù)天使的職能作用。但是，“兩難”問題仍沒有得到根本解決，為了確�？缭绞桨l(fā)展，我們就必須正確分析國土資源執(zhí)法監(jiān)察面臨的形勢，盡快搞好土地執(zhí)法監(jiān)察工作，維護(hù)正常的土地市場秩序。

一、國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作中的難點(diǎn)1、執(zhí)法環(huán)境較差。

威廉〃配第有一句名言：“土地是財(cái)富之母，勞動是財(cái)富之父。”在土地、資本、勞動力和科學(xué)技術(shù)四大生產(chǎn)要素中，土地?zé)o疑是最最重要的。因此有些領(lǐng)導(dǎo)在服務(wù)發(fā)展、服務(wù)招商引資的大旗下，對土地違法現(xiàn)象視而不見、放任不管，甚至縱容包庇，從中謀利。這樣易導(dǎo)致國土執(zhí)法被動，不能有效遏制違法行為。雖然我們制定了村級協(xié)管員制度，但是仍有部分協(xié)管員對違法行為很少主動報(bào)告，甚至國土部門到村執(zhí)法，有的村干部都不愿到現(xiàn)場配合，更談不上制止。這些現(xiàn)象反映出群眾法律意識淡薄，甚至有些群眾趕在國土部門下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書前進(jìn)行搶建，導(dǎo)致動態(tài)巡查制度難以落到實(shí)處。

2、執(zhí)法監(jiān)察取證難。

新形勢下用地違法行為日益隱蔽和復(fù)雜化，尤其是土地市場中隱形轉(zhuǎn)讓、改變土地用途和容積率、以土地作價(jià)出資入股、規(guī)避招拍掛規(guī)定等形式多樣、花樣翻新，加大了對違法用地案件的調(diào)查取證難度。

3、執(zhí)法監(jiān)察執(zhí)行難。

國土部門在執(zhí)法監(jiān)察中無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，依靠司法機(jī)關(guān)又存在經(jīng)費(fèi)、人員等多方面困難，在執(zhí)法工作中出現(xiàn)深不得、淺不得、硬不得、軟不得、難以執(zhí)法到位的尷尬情況，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法效果取決于違法當(dāng)事人的怪現(xiàn)象。

二、國土資源違法違規(guī)主要特點(diǎn)及原因

（一）從違法類型分析，未批先建、未報(bào)即用問題比較突出。未經(jīng)批準(zhǔn)占地行為所占比重最大；（二）從違法主體上看，國家、省重點(diǎn)工程及民生工程違法用地、農(nóng)村違法用地等未能得到有效遏制。企事業(yè)單位、個(gè)人違法用地量仍然較大,且有向鄉(xiāng)、村轉(zhuǎn)移的趨勢。個(gè)人違法雖高，占發(fā)現(xiàn)違法總數(shù)的70%以上，但涉地面積較小，此類違法違規(guī)用地的發(fā)生，不能僅歸責(zé)于基層政府，更要從加強(qiáng)制度建設(shè)、變革土地審批制度和加強(qiáng)與相關(guān)部委協(xié)調(diào)等多層面多途徑予以規(guī)范。針對以上土地違法行為分析其主要原因如下：

一是城市建設(shè)、工業(yè)項(xiàng)目用地量較大。另外擴(kuò)內(nèi)需促發(fā)展政策，對建設(shè)項(xiàng)目投資力度繼續(xù)加大。隨著大量投資項(xiàng)目陸續(xù)開工，借機(jī)圈地、搭車用地、侵害農(nóng)民利益行為等違法違規(guī)用地問題突出。

二是地方黨委、政府主導(dǎo)、默許的違規(guī)違法用地仍占多數(shù)。由于沒有正確處理好權(quán)與法的關(guān)系，突出的表現(xiàn)是未供即用，無視法律和政策規(guī)定。

三是隨著農(nóng)村土地管理制度改革、新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，宅基地整理、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加和掛鉤試點(diǎn)等，特別是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)建設(shè)等變相搞開發(fā)，都有不規(guī)范的地方，如果政策引導(dǎo)不到位、監(jiān)管不及時(shí)，將形成大規(guī)模的違規(guī)違法用地。四是房地產(chǎn)開發(fā)用地規(guī)模較大、囤地和炒地等問題，以及小產(chǎn)權(quán)房違規(guī)違法用地等苗頭性、傾向性問題，對土地執(zhí)法監(jiān)管提出了新任務(wù)。

五是用地制度和政策的不完善不到位，受用地審批環(huán)節(jié)多、周期長、占補(bǔ)平衡無法落實(shí)等制約，不能及時(shí)辦理或無法辦理合法用地手續(xù)，或建設(shè)單位無視法定審批程序，往往邊報(bào)邊用，甚至不報(bào)就用，造成違規(guī)違法用地。

六是對違規(guī)違法用地的處理不到位，違法成本低，驅(qū)動一些地方違規(guī)違法用地。

七是用地需求強(qiáng)勁，供需矛盾加大，與用地計(jì)劃嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模的矛盾所至。

三、對加強(qiáng)基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的幾點(diǎn)思考1、加大法律法規(guī)的宣傳力度，提高干部群眾的守法意識。

一方面要對廣大人民群眾進(jìn)行國情國策和依法保護(hù)土地意識的教育，重點(diǎn)宣傳和普及與廣大人民群眾生產(chǎn)生活和實(shí)際工作密切相關(guān)的國土資源法律法規(guī)意識；另一方面，通過各種形式的正面教育和引導(dǎo)，幫助廣大人民群眾了解國土資源的法律、法規(guī)和各項(xiàng)制度，增強(qiáng)依法行政的意識和能力。2、建立和完善國土部門與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案機(jī)制。針對黨中央、國務(wù)院提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、社會參與、上下聯(lián)動”的土地管理新機(jī)制，應(yīng)盡快建立和完善國土資源管理部門與司法機(jī)關(guān)土地違法聯(lián)合辦案機(jī)制，解決執(zhí)法監(jiān)察工作中取證難和執(zhí)行難問題，良好地遏制土地違法行為。

3、健全法律制度，明確法律責(zé)任。

首先要在土地管理立法及相關(guān)立法中進(jìn)一步明確基層政府組織有關(guān)人員的法律責(zé)任，按照耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人要對轄區(qū)內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)。政府一把手是第一責(zé)任人，實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)追究制，同時(shí)，政府在用人機(jī)制上作些適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，不單純以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為考核選拔任用干部的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，要進(jìn)一步嚴(yán)格農(nóng)村土地管理執(zhí)法，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，制定和完善相關(guān)制度。一要加大巡查力度，建立和完善村級信息員制度，給予村級信息員一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使他們充分發(fā)揮前沿哨所和橋頭堡的作用，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止，將土地違法行為遏制在萌芽狀態(tài)。二要加大查處力度，公開處理，嚴(yán)厲追究，充分發(fā)揮警示作用。

再次，建議在《土地管理法》修改過程中，增加賦予政府和國土資源部門對非法占地建筑物的強(qiáng)制拆除權(quán)的條款。加大土地執(zhí)法力度，必須讓執(zhí)法人員在承擔(dān)保護(hù)耕地的責(zé)任的同時(shí)，具備保護(hù)耕地的有效手段。

4、依靠科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)新工作方式。

土地利用總體規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“龍頭”規(guī)劃之一，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各有關(guān)部門要高度重視，加大投入，主要領(lǐng)導(dǎo)要積極協(xié)調(diào)，抓在手上，切實(shí)提高規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性。要廣泛采用GPS手持機(jī)等先進(jìn)設(shè)備，將科技運(yùn)用到實(shí)際工作當(dāng)中。針對巡查面大量廣，費(fèi)時(shí)費(fèi)力等問題可根據(jù)當(dāng)?shù)乜陀^實(shí)際，有條件地采用遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控設(shè)備等等。

國土資源執(zhí)法監(jiān)察，任重而道遠(yuǎn)。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要對執(zhí)法監(jiān)察工作高度重視，真正把國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作納入重要議事日程，以維護(hù)國土資源法律法規(guī)的尊嚴(yán)，維護(hù)良好的國土資源管理秩序。

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