廉租住房制度發(fā)展及問題研究

廉租住房制度發(fā)展及問題研究

摘要：住房保障問題始終是惠及民生的一項(xiàng)重要內(nèi)容，“住房保障”也是今年十二五“兩會”的熱點(diǎn)；本文總結(jié)我國廉租房制度的演變特征，并以濟(jì)南的廉租房建設(shè)為例，結(jié)合實(shí)際對我國依法規(guī)范廉租房建設(shè)的發(fā)展產(chǎn)生一些思考。

關(guān)鍵詞：住房保障；廉租房；十二五；保障對象

古語云：“人以宅為家。居若安，則家代昌吉”。住宅問題自始至終是人類亙古不變的追求。住房問題是關(guān)系到人們生存、發(fā)展和享受的重要因素之一。

我國目前正在經(jīng)歷著工業(yè)化、城市化和市場化。工業(yè)化和城市化使得大量的人口向城市集中，這就導(dǎo)致了城市的住房供應(yīng)日益緊缺。雖然市場化促進(jìn)了房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展，但是高價位的商品房使得貧困群體無法通過市場獲得住處。這就要求具有主導(dǎo)作用的中央政府發(fā)展住房保障政策，以期解決低收入群體的居住問題。1我國廉租房制度的發(fā)展

我國的住房政策經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，即由政府直接分配住房的福利政策向市場調(diào)控和住房保障制度并舉的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然廉租住房的政策也跟隨著住房制度改革的推進(jìn)和深化不斷地發(fā)展完善。

基于我國廉租住房的發(fā)展歷程和政策的制定，將我國廉租住房的發(fā)展分為三個階段。

1.1基礎(chǔ)醞釀期（1998-201*）

1978年以前，這個時期最主要的住房制度就是以全社會低水平、廣覆蓋的福利分房制度，這是極具中國特色的住房保障形式。1998年開始有建立廉租房的設(shè)想。1998年7月份國務(wù)院出臺的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，停止了住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，個人住房消費(fèi)逐漸走向了市場，并成為消費(fèi)的主體。這標(biāo)志著福利分房向住房貨幣化、商品化的轉(zhuǎn)變，并開始在全國推行廉租住房制度，由政府或者單位向最低收入家庭提供廉租住房。

1.2轉(zhuǎn)型過渡期（201*-201*）

201*年三月份我國廢除了舊的《城鎮(zhèn)廉租房管理辦法》，開始實(shí)施新的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》。新的廉租房管理辦法明確了“單位”不再是解決職工住房問題的主要責(zé)任者，強(qiáng)化了中央和地方政府的職能。新辦法還提出了廉租住房面積規(guī)定，即“城鎮(zhèn)最低收入家庭人均廉租住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)原則上不超過當(dāng)?shù)厝司�住房面積的60%”。

201*年后，全國的房地產(chǎn)價格高漲，為了穩(wěn)定房價，201*年5月17日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時，針對房地產(chǎn)調(diào)控所提出的“國六條”，將城鎮(zhèn)廉租房制度建設(shè)置于一個比較顯著的位置。這個法規(guī)和文件極大的促進(jìn)了廉租房制度的發(fā)展。1.3逐漸成熟期（201*年至今）

擴(kuò)展閱讀：現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)廉租房制度存在的問題及其對策分析

四川師范大學(xué)本科畢業(yè)論文

現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)廉租房制度存在的問題及

其對策分析

學(xué)生姓名院系名稱專業(yè)名稱班級學(xué)號指導(dǎo)教師完成時間

楊磊

地理與資源科學(xué)學(xué)院資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理

201*級4班201*100457李世強(qiáng)

201*年5月16日

四川師范大學(xué)教務(wù)處二○一二年五月

現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)廉租房制度存在的問題及其對策分析

學(xué)生：楊磊指導(dǎo)老師：李世強(qiáng)

內(nèi)容摘要：國外城鎮(zhèn)廉租房制度經(jīng)過幾百年的發(fā)展，已經(jīng)非常完善，

許多國家都建立了公共住房制度，城鎮(zhèn)廉租房制度成為了各個國家住房保障體系中不可或缺的一部分，恩格斯在《論住宅》中提出了”住宅缺乏現(xiàn)象，住房問題是工業(yè)化與城市化加速發(fā)展的產(chǎn)物”；由于我國在1998年之前都實(shí)行福利分房制度，住房保障體系研究基本處于封閉狀態(tài)，改革開放后，在市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)過程中，城鎮(zhèn)住宅建設(shè)得到長足發(fā)展，城市居民收入差距進(jìn)一步拉大，城鎮(zhèn)低收入家庭的住房困難問題日益凸顯，在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會的大背景下，如何保障我國逐漸龐大的弱勢群體的居住權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會公平，關(guān)系到社會的穩(wěn)定，國家的長治久安。

本文采用理論和實(shí)例相結(jié)合的方式，運(yùn)用文獻(xiàn)法、實(shí)證分析法等研究方法進(jìn)行了比較系統(tǒng)分析和邏輯歸納。具體而言，就是從城鎮(zhèn)廉租房制度在實(shí)施過程中存在的實(shí)際問題出發(fā)，對城鎮(zhèn)廉租房存在的問題進(jìn)行研究，對政府在城鎮(zhèn)廉租房實(shí)施過程中的作用、引入全新的融資模式、完善廉租房的準(zhǔn)入與退出機(jī)制等方面進(jìn)行了探索。

關(guān)鍵詞：廉租房低收入者社會保障

theproblemsofurbanlow-renthousingsystemanditsCountermeasuresAtpresent

Student：YangLeiTutor：LiShiQiang

Abstract:Foreigntownsystemoflow-renthousingafterhundredsof

yearsofdevelopment,hasveryperfect,manycountrieshaveestablishedpublichousingsystem,townsystemoflow-renthousingbecamethevariouscountriesinthehousingguaranteesystemindispensablepartofEngelsin"onhouse"inputforward"houseslackofphenomenon,housingproblemisacceleratedindustrializationandurbanizationdevelopmentproduct";Becauseourcountryin1998yearsbeforethewelfaresystemofdistribution,housingguaranteesystemresearchbasicallyinaclosedstate,afterthereformandopening,inamarketeconomyoftheprocess,townhouseconstructiongetrapiddevelopment,urbanresidentsincomegap,townofthehousingdifficultiesoflow-incomefamiliesincreasinglyprominent,inthecurrentunderthebackgroundofconstructingharmonioussociety,howtoguaranteethegraduallyhugedisadvantagegroup"sliveright,achievingsocialjustice,relatedtothestabilityofthesociety,thelongtermstabilityofthecountry.

Inthisarticle,thecombinationofthetheoryandpracticalway,usingthemethodofliterature,empiricalanalysisandothermethodsarecomparedsystemanalysisandlogicalinduction.Specificandcharacter,itisfromurbansystemoflow-renthousingintheprocessofimplementingexistaccordingtotheactualproblemsforthetowntheproblemofthestudy,intowntothegovernmentfortheroleintheimplementationof,theintroductionofnewfinancingmode,perfectthelow-renthousingentryandexitmechanismetcexplored.

Keywords：Low-costhousingLowincomeSocialsecurity

目錄

1前言..............................................................12廉租房制度的發(fā)展歷程..............................................12.1廉租房的含義..................................................12.2廉租房制度的發(fā)展歷程..........................................23廉租房制度建設(shè)中的問題............................................33.1廉租房建設(shè)缺乏完善的法律、法規(guī)................................33.2地方政府不夠重視..............................................33.3廉租房覆蓋面窄................................................43.4資金與土地形成瓶頸............................................43.5房源供給不足..................................................53.6廉租房準(zhǔn)入與退出機(jī)制不完善....................................53.6.1廉租房準(zhǔn)入機(jī)制不完善.......................................53.6.2廉租房退出機(jī)制不完善.......................................54完善廉租房制度建設(shè)的建議.........................................64.1建立和完善廉租房制度的法律體系................................64.1.1制定符合我國國情的統(tǒng)一的廉租房保障法規(guī)....................64.1.2完善住房保障的配套法規(guī).....................................64.2建立合理的廉租住房管理體系....................................64.2.1明確各級政府的責(zé)任.........................................64.2.2建立專門的機(jī)構(gòu)管理廉租房...................................74.3擴(kuò)大廉租房的覆蓋范圍..........................................74.4完善廉租房建設(shè)的土地政策......................................74.4.1政府預(yù)留一定比例的土地建設(shè)廉租房...........................74.4.2鼓勵開發(fā)企業(yè)參與廉租房建設(shè).................................74.5拓寬廉租房建設(shè)的融資渠道......................................84.5.1發(fā)行住房建設(shè)公債...........................................84.5.2適時開征住房保障稅.........................................84.6保障廉租房的房源供給..........................................84.6.1收購空置房.................................................84.6.2引入新型廉租房建設(shè)模式.....................................94.7完善廉租房的準(zhǔn)入與退出機(jī)制....................................94.7.1完善廉租房的準(zhǔn)入機(jī)制.......................................94.7.2完善廉租房的退出機(jī)制......................................105結(jié)語.............................................................10參考文獻(xiàn)...........................................................11致謝...............................................................12

現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)廉租房制度存在的問題及其對策分析

1前言

隨著住房改革制度和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，低收入家庭的住房困難問題日益凸顯，受到了社會各界的廣泛關(guān)注，國家曾多次出臺政策促進(jìn)住房保障體系的建立和完善，在1998年的年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》中首次提出了廉租房的概念。廉租房制度是我國住房供應(yīng)體系的一個重要組成部分，是有效解決我國城鎮(zhèn)低收入者住房問題的重要途徑。全國人大常委會在201*年發(fā)布的《關(guān)于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況的調(diào)研報告》顯示，在中央預(yù)算安排的重大公共投資項(xiàng)目中，保障性住房建設(shè)進(jìn)度緩慢，截至201*年8月底僅完成投資394.9億元，完成率為23.6％，不足四分之一。一些地方由于配套資金不到位和征地、拆遷等前期工作準(zhǔn)備不足，可能難以完成201*年的建設(shè)計(jì)劃。這種狀況表明，我國地方政府用于保障住房的實(shí)際能力與社會巨大的現(xiàn)實(shí)需求之間還存在很大差距，雖然我國的廉租房制度實(shí)施有十幾年了，但由于各種原因，廉租房的發(fā)展步履維艱①。在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會的大背景下，如何保障我國逐漸龐大的弱勢群體的居住權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會公平，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義�；�于這一背景，本文較深入的分析了廉租房制度建設(shè)現(xiàn)狀，找出了廉租房建設(shè)中存在的問題，并對廉租房的穩(wěn)健發(fā)展提出了一些建議。

2廉租房制度的發(fā)展歷程

2.1廉租房的含義

廉租房是指政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞�，向符合城�?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供社會保障性質(zhì)的住房。我國廉租房一般有兩種表現(xiàn)形式，一是由政府出資建好后，低租金給住房困難戶，二是由政府發(fā)放租金補(bǔ)貼給住房困難戶，由他們租賃社會房屋居住。廉租房的分配形式以租金補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租和租金減免為輔。我國的廉租房只租不售，出租給城鎮(zhèn)居民中最低收入者。

①

解文.保障性安居工程應(yīng)“按需調(diào)控”.中國人大,201*,(21):9-10

-1-

2.2廉租房制度的發(fā)展歷程

廉租房發(fā)展的第一階段：為了與市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展配套，國務(wù)院于1998年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，提出了“廉租房”概念，“規(guī)定對不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策，最低收入家庭租用由政府或單位提供的廉租住房”。1999年住建部在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)布《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，該辦法就城鎮(zhèn)廉租住房的來源、租金標(biāo)準(zhǔn)等作出了規(guī)定，這一文件標(biāo)志著廉租房制度在中國建立。

廉租房發(fā)展的第二階段：為加快建立和完善適合我國國情的廉租住房保障制度，201*年12月31日，國家建設(shè)部等五部局聯(lián)合下發(fā)了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房管理辦法》，該辦法在城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)的資金來源方面要求實(shí)行以財(cái)政預(yù)算安排為主、多渠道籌集資金的原則。201*年5月17日，國務(wù)院出臺了關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展的六點(diǎn)意見(“國六條”)，將城鎮(zhèn)廉租房制度建設(shè)置于一個更為顯著的位置。在這階段已有一些城市開工建設(shè)了一定規(guī)模的廉租房，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截至201*年底，全國657個縣級以上城市中已有512個城市建立了廉租住房制度，占總數(shù)的77.9%[1]。

廉租房發(fā)展的第三階段：1998～201*年，在中國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)新建住房中，90%為商品住房，經(jīng)濟(jì)適用住房平均只占10%左右，針對城市廉租住房制度建設(shè)相對滯后，經(jīng)濟(jì)適用住房制度不夠完善，政策措施還不配套，部分城市低收入家庭住房還比較困難，國務(wù)院在201*年8月7日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中，把“保障性住房”提到前所未有的高度，是中國歷程中的一個新的里程碑，標(biāo)志著從“重市場，輕保障”向著1998年房改“市場，保障并重”的正確方向回歸，從“重買房，輕租賃”向著“租售”的合理模式回歸[16]。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截至9月底，全國城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房已開工986萬套，開工率98%。與8月底相比，本月新開工118萬套，開工率提高了12個百分點(diǎn)。從各地來看，北京、河北、山西、遼寧、吉林、江蘇、浙江、福建、山東、廣西、重慶、四川、陜西、甘肅、寧夏等15（自治區(qū)、直轄市）開工套數(shù)已超全年目標(biāo)任務(wù)數(shù)①。從這些數(shù)據(jù)可以看出，廉租房建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展時期。

①

中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，今年1-9月全國城鎮(zhèn)保障性安居工程開工率達(dá)98%

-2-

3廉租房制度建設(shè)中的問題

3.1廉租房建設(shè)缺乏完善的法律、法規(guī)

我國至今還沒有一部專門用于居民住宅的法律，只有建設(shè)部于201*年3月1日頒布實(shí)施的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》等部門規(guī)章，這與越來越凸顯的低收入家庭住房困難問題是相悖的。我國是社會主義法治國家，只有有法可依，才能保證居民的居住權(quán)不被侵害。而目前我國由于廉租房建設(shè)起步較晚，相關(guān)的法律、法規(guī)建設(shè)相對滯后。

3.2地方政府不夠重視

實(shí)施社會保障是政府的基本管理職能，是其不可推卸的責(zé)任，廉租房建設(shè)是保障性住房建設(shè)的重要組成部分，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用。中央政府對廉租房建設(shè)相當(dāng)重視，陸續(xù)出臺了許多政策促進(jìn)廉租房的發(fā)展，如201*發(fā)布的《廉租住房保障資金管理辦法》和《廉租住房保障辦法》，201*年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)廉租房質(zhì)量管理的通知》。而廉租房的建設(shè)關(guān)鍵是要落實(shí)到地方政府，落實(shí)到具體實(shí)施管理的基層部門。我國廉租房一般有兩種表現(xiàn)形式，一是由政府出資建好后，以低于社會租金的方式租給住房困難戶，二是由政府發(fā)放租金補(bǔ)貼給住房困難戶，由他們租賃社會房屋居住。土地出讓金被稱作地方“第二財(cái)政”，據(jù)報道，中國東部地區(qū)的一線城市目前基建資金的40%至60%來自土地出讓金。如果認(rèn)真落實(shí)廉租房制度，廉租房的供應(yīng)將拉低房價。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，廉租房與房價呈反比關(guān)系，廉租房的供給每增加5%，就會迫使房價下降3%至4%，而房價下跌，土地出讓金也會跟著降低，這將直接減少地方政府的“第二財(cái)政”收入[2]。南昌市201*年的土地出讓收入為29.73億元，而用于廉租房支出的僅有4500萬元，約占土地出讓純收益的2.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到10%的比例①。

①

賈海峰,22城市為何疏漏百億廉租房資金?21世紀(jì)網(wǎng),

-11/19/content_134945.htm

3.3廉租房覆蓋面窄

根據(jù)《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》規(guī)定，廉租住房主要解決最低收入家庭的住房困難，所謂最低收入家庭是指享受低保的同時人均居住面積低于某一標(biāo)準(zhǔn)的家庭。但現(xiàn)實(shí)情況是，一方面，即使是經(jīng)濟(jì)適用住房和限價房，許多低收入家庭因支付能力不足仍然買不起。并且在全國大中城市里，有大量的外來務(wù)工人員，比起具有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口的職工，他們的收入普遍更低，居住條件更差，更應(yīng)享受住房保障，但現(xiàn)行住房保障制度卻將他們排斥在外[17]。例如截至201*年5月18日，深圳市深圳市的總?cè)丝跒?450萬，而累積登記的流動人口就有1200.55萬人，占深圳市總?cè)丝诘?2.79%，而這部分人口并不在廉租房規(guī)定的保障范圍之內(nèi)①。

3.4資金與土地形成瓶頸

廉租房建設(shè)一般有兩個條件，一是土地，二是資金，這二者構(gòu)成了廉租房建設(shè)的瓶頸.城市用于建設(shè)的用地總量是確定的，為了降低成本，用于建設(shè)廉租房的土地就必須是劃撥而不是出讓，但是如果用于建設(shè)廉租房的土地劃撥多了，那么用于出讓而獲得財(cái)政資金的土地就會減少。這對于各級政府來說是一個兩難問題，政府面臨著是急于取得城市各項(xiàng)發(fā)展急需的資金，把這些資金用于投資建設(shè)，加快本地區(qū)的ＧＤＰ增速，還是放棄這個利益，給老百姓無償建房，同時又貼進(jìn)去更多資金的兩難處境②。就資金而言，根據(jù)《廉租住房保障資金管理辦法》規(guī)定，廉租房建設(shè)的資金來源主要有以下幾個渠道：市，縣財(cái)政預(yù)算安排的住房保障資金；土地出讓凈收益中不低于10%的比例；住房公積金增值收益中按一定比例提取的城市廉租房補(bǔ)充資金；從直管公房售房款中提取的部分資金；社會捐贈的資金；發(fā)行社會福利彩票籌資。這些資金不僅數(shù)額不定，而且落實(shí)起來非常困難，土地出讓金是政府財(cái)政收入的主要部分，建設(shè)廉租房，政府不但要出地還要出錢，一旦財(cái)力不足，資金就無法落實(shí)。但在實(shí)際運(yùn)行中，由于前幾年房改過程中，公房基本上都已經(jīng)出售給了個人，能夠用來出售的公房少之又少；而受我國經(jīng)濟(jì)水平和生活習(xí)慣的影響，社會捐贈廉租房資金也難有大的作為。因此，各地以住房公積金增值收入和財(cái)政撥款為主。然而，我國住房公積金增值普遍收益很少或不穩(wěn)定，在提取風(fēng)險準(zhǔn)備金、支付管理費(fèi)用后，所剩資金十分有限，難以支持廉租房制度建設(shè)。而對于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的城市，財(cái)政實(shí)力也明顯不足，無法提供足夠的資金用于廉租房補(bǔ)貼或建設(shè)。因此，廉租房政策對于這些城市往往心有余而力不足。而在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市，住房公積金增值收入盡管支撐著廉租房制度建設(shè)，但也面臨一些問題[4]。另外還有一個重要的情況就是廉租房源的供應(yīng)量和當(dāng)?shù)氐姆績r成反比，供應(yīng)越多，房價就越不可能上漲，這也意味著也越不可能為當(dāng)?shù)卣�府帶來更多的稅費(fèi)收入。另外，在廉租房建設(shè)過程中，公共住房的購建和維修、租金補(bǔ)貼等都需要有大額、穩(wěn)定、持續(xù)的資金作保證。因

①

中商情報網(wǎng),201*年深圳人口統(tǒng)計(jì)②

劉勇.當(dāng)前我國內(nèi)地城市廉租房建設(shè)與管理應(yīng)注意的幾個問題[J].中州學(xué)刊.201*,(6)

此，我國雖然在很多城市建立了廉租房制度，但由于城市土地資源的有限，城市財(cái)政預(yù)算安排資金的不足以及缺乏其他穩(wěn)定的廉租住房資金來源渠道，廉租住房制度實(shí)施面臨著許多困難。

3.5房源供給不足

從有關(guān)規(guī)定來看，廉租房的房源主要是依靠舊有的公房，但目前的現(xiàn)實(shí)情況卻與當(dāng)初設(shè)計(jì)的情況存有偏頗，房源缺乏已經(jīng)成為制約推廣廉租房保障的一個瓶頸。一些地區(qū)采用搖號等不得己而為之的辦法就是例證。而且隱形房地產(chǎn)租賃市場的存在也使得部分房屋非法進(jìn)入房地產(chǎn)二級市場，造成廉租房的房源供給短缺，現(xiàn)實(shí)供給與迫切的需求之間存在有極大的矛盾[5]。有的城市新建廉租房的數(shù)量僅是目前申請者住房需求數(shù)量的1%，甚至更低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其需求，廉租房主要由政府供給，企業(yè)并無直接的驅(qū)動力向低收入家庭提供住宅。另外，中介服務(wù)體系落后、社會缺乏公正意識，也是影響廉租房供求矛盾加大的重要原因。同時，由于政策宣傳不到位，使得一些擁有房源的房東，基于對廉租房保障政策的疑慮以及其他方面的擔(dān)憂不愿意將房屋出租給廉租家庭。

3.6廉租房準(zhǔn)入與退出機(jī)制不完善3.6.1廉租房準(zhǔn)入機(jī)制不完善

目前各地的廉租對象一般為經(jīng)民政部門認(rèn)定的低保家庭中的住房困難戶，而我國城鎮(zhèn)中需要廉租房的住房困難戶則不僅包括低保家庭中的住房困難戶，還應(yīng)包括那些既買不起房又非低保的住房困難戶。隨著廉租對象范圍的逐步擴(kuò)大，根據(jù)各地居民收入劃分一個合理的收入線，并據(jù)此科學(xué)地確定廉租對象就變得日益緊迫。然而，由于我國沒有建立個人信用制度和個人收人申報機(jī)制，居民的“隱形”收入沒有辦法統(tǒng)計(jì)，因而劃分居民收入線的基礎(chǔ)將很薄弱，實(shí)施起來也非常困難。而且，即使在收入線劃分以后，還存在監(jiān)督成本過高的問題。因?yàn)椤半[形”收入的存在導(dǎo)致監(jiān)督居民的實(shí)際收入變的異常困難[6]。由于這些“隱形”收入的存在，有關(guān)部門不能確定申請者的真實(shí)收入情況，這樣就使一些人鉆了政策的空子，使一些根本不符合低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)的人員也被作為保障對象住上了廉租住房。

3.6.2廉租房退出機(jī)制不完善

騰退機(jī)制是廉租住房制度的重要內(nèi)容，由于廉租住房租金低于市場租金，廉租房租金與市場租金就形成了巨大的利益差，一些已不符合廉租房租住要求的住戶不愿意搬出廉租房，政府管理部門很難讓不符合條件的租房者搬廉租房，如果政府強(qiáng)行讓其搬走，一旦出現(xiàn)問題將會影響社會的穩(wěn)定與和諧，廉租住房的退出機(jī)制很難得以實(shí)行，造成年度復(fù)核流于形式。

4完善廉租房制度建設(shè)的建議

4.1建立和完善廉租房制度的法律體系

縱觀世界各國廉租房的建設(shè)，無不是先立法后建設(shè)，而我國的廉租房建設(shè)迄今為止還沒有一部統(tǒng)一的法律，這與我國大力發(fā)展廉租房的建設(shè)是不相符的，因此盡快建立和完善廉租房建設(shè)的法律體系勢在必行。4.1.1制定符合我國國情的統(tǒng)一的廉租房保障法規(guī)

可以從立法上規(guī)定廉租住房的保障對象，保障標(biāo)準(zhǔn)，保障水平，保障資金的來源，建立專門的管理機(jī)構(gòu)，加大對騙取保障優(yōu)惠行為的懲罰等。二是要求各地方應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，制定出地方性的廉租住房保障法規(guī)。嚴(yán)格制定廉租住房保障對象的進(jìn)入、退出管理辦法，規(guī)定當(dāng)?shù)鼐用袷杖氚l(fā)生變化以后，保障措施也要相應(yīng)的發(fā)生變化[7]。4.1.2完善住房保障的配套法規(guī)

住房保障涉及的內(nèi)容很廣，需要配套法規(guī)的支持。第一，應(yīng)修訂房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理法規(guī)，明確“保障房”這一產(chǎn)權(quán)類別，并對其具體含義，管理內(nèi)容做出規(guī)定；第二，制定關(guān)于住房保障基金的管理規(guī)定，明確并保障住房保障資金的來源，并就其管理機(jī)構(gòu)，管理職責(zé)，運(yùn)行與增值處理，監(jiān)管工作等分別做出規(guī)定；第三，建立嚴(yán)厲的懲治措施，真正讓有困難者得到補(bǔ)貼，騙取保障者得到相應(yīng)的懲罰。

4.2建立合理的廉租住房管理體系4.2.1明確各級政府的責(zé)任

地方政府要將廉租房建設(shè)和租金補(bǔ)貼任務(wù)納入政府年度實(shí)施項(xiàng)目，年初制定責(zé)任狀，明確責(zé)任部門，年中檢查進(jìn)展情況，加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，年末實(shí)行目標(biāo)考核，確保既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn).通過目標(biāo)管理的實(shí)施，一方面可以明確責(zé)任部門，增強(qiáng)部門的責(zé)任意識；另一方面可以強(qiáng)化管理措施，部門可以根據(jù)全市最低收入家庭的現(xiàn)狀和財(cái)政可用于安排廉租房的資金，制定切實(shí)可行的進(jìn)度安排和工作措施，以確保目標(biāo)任務(wù)的完成，地方政府定期要對廉租住房工作目標(biāo)完成情況進(jìn)行檢查。同時也可以根據(jù)不同地區(qū)最低收入家庭所占比重，將政府工作目標(biāo)進(jìn)行量化，層層分解，以簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書的形式，對各級職能部門實(shí)行年終考核，與職工獎金掛鉤，從而調(diào)動政府職能部門工作人員的積極性[8]。

4.2.2建立專門的機(jī)構(gòu)管理廉租房

廉租住房保障管理的專業(yè)性較強(qiáng)，需要專門機(jī)構(gòu)及專職人員進(jìn)行管理。這樣可以保證住房保障工作公開、透明、實(shí)施到位.各地方政府負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行國務(wù)院和省政府住房保障方面的法律、法規(guī)等規(guī)范性文件，制定和完善地方廉租住房保障政策，調(diào)配廉租住房的保障資金和房源，審核申請廉租住房的家庭資格，確定申請廉租家庭住房的保障方式。各個區(qū)級政府的廉租住房管理部門主要負(fù)責(zé)受理申請、調(diào)查走訪、資格初審、社區(qū)公示、簽約發(fā)證、年審和其他的日常管理等工作[9]。

4.3擴(kuò)大廉租房的覆蓋范圍

政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，人口、住房水平及市場需求等確定廉租房保障對象，擴(kuò)大廉租房的保障對象。對于那些在城市中憑一已之力買不起房而又無資格享受廉租房保障的所謂“夾心層”和來自農(nóng)村貧困地區(qū)并在城市擔(dān)當(dāng)臟、累、差等工作的外來人員，政府不能將之排斥在廉租房保障對象之外。解決這些弱勢群體的居住困難，需要多方努力。既要創(chuàng)造較多的就業(yè)機(jī)會，又要解決其生存環(huán)境問題，因此，廉租房保障體系的設(shè)計(jì)要適當(dāng)超前，逐漸擴(kuò)大廉租房政策的覆蓋面，逐步在新的環(huán)境下達(dá)到更高要求的“應(yīng)保盡�！盵10]。

4.4完善廉租房建設(shè)的土地政策

用于廉租房建設(shè)的土地是劃撥的，政府不僅出錢還要出地，土地是政府財(cái)政收入的重要組成部分，少了這筆收入，政府的社會職責(zé)也無法得到實(shí)現(xiàn)，廉租房建設(shè)完全由政府來承擔(dān)，壓力過大，而且達(dá)不到理想效果。4.4.1政府預(yù)留一定比例的土地建設(shè)廉租房

城市設(shè)的土地總量是一定的，除了出讓給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)獲取土地出讓金，政府應(yīng)立法規(guī)定預(yù)留多少比例的土地用于保障性住房建設(shè)，有了法律的保障，才能保證地方政府不會因利益的驅(qū)使將用于廉租房建設(shè)的土地用來獲取土地出讓金。

4.4.2鼓勵開發(fā)企業(yè)參與廉租房建設(shè)

在香港，新加坡等房地產(chǎn)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府可以不收地價或給與開發(fā)商低價優(yōu)惠，開發(fā)商劃出部分土地建設(shè)廉租房，使得開發(fā)企業(yè)加入廉租房的建設(shè)。一種做法是將廉租房建設(shè)用地與商品房的招拍掛土地配套，另一種做法是可在招標(biāo)形式出讓土地時，為競標(biāo)方設(shè)置占有一定權(quán)重的類似于社會責(zé)任(如開發(fā)廉租房的數(shù)量及滿意程度)的考察項(xiàng)，以增加開發(fā)較多廉租住房的開發(fā)商中標(biāo)的可能

性，這兩種做法既讓開發(fā)商獲利又讓他們參與開發(fā)廉租住房[11]。除了以土地的優(yōu)惠吸引開放商之外，還可以減免開發(fā)企業(yè)在開發(fā)以及流通環(huán)節(jié)的稅費(fèi)。政府還可以邀請一些具有較大社會影響力的媒體，對開發(fā)商加入廉租房建設(shè)進(jìn)行宣傳，加強(qiáng)開發(fā)企業(yè)的正面形象，形成企業(yè)的無形資產(chǎn)。

4.5拓寬廉租房建設(shè)的融資渠道4.5.1發(fā)行住房建設(shè)公債

廉租房作為國家一項(xiàng)長期的建設(shè)投資，發(fā)行住房建設(shè)公債可以從一定程度上緩解廉租房的融資困境。但應(yīng)注意的是，在運(yùn)作過程中，必須審慎而行，不能盲目發(fā)行。對于住房建設(shè)公債發(fā)行的數(shù)額，應(yīng)遵循“缺口補(bǔ)給式”原則，即總體考慮廉租房臨時性融資缺口來確定數(shù)額[12]。另外，政府在確定住房建設(shè)公債發(fā)行規(guī)模的時候，還應(yīng)根據(jù)財(cái)政收支運(yùn)營狀況合理確定債務(wù)的償還期限。只有住房建設(shè)公債規(guī)范合理的進(jìn)行發(fā)放，才會對廉租房建設(shè)融資有所幫助。4.5.2適時開征住房保障稅

根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)，目前世界上征收不同形式社會保障稅的國家有80多個，住宅保障稅是其中一種。借鑒新加坡興建公共組屋時征收高額所得稅和中央基金的經(jīng)驗(yàn)，我國的住宅保障稅可以面向城鎮(zhèn)在職居民，按照其工資收入水平實(shí)行累進(jìn)稅率制，為使我國住宅建設(shè)結(jié)構(gòu)逐漸傾向滿足多數(shù)人的基本住房需求，所以在設(shè)置住房保障稅時，應(yīng)主要考慮對住房進(jìn)行征收，且不宜將現(xiàn)行房產(chǎn)稅，土地增值稅以及土地出讓金等稅費(fèi)合并。其中一定標(biāo)準(zhǔn)面積下住房免稅，超標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行較高的累進(jìn)稅率，因此考慮向購買、居住別墅、高檔商品房的高收入群體征收特別住房保障稅。該項(xiàng)稅收專門用于廉租房建設(shè)、修繕和廉租房從而有力地抑制住房過度消費(fèi)和有限的土地資源被占用的情況，同時將該項(xiàng)稅收專門用于廉租房建設(shè)、修繕和廉租房租金補(bǔ)貼。

4.6保障廉租房的房源供給

我國廉租房的建設(shè)雖然取得了一定成績，但是仍然不能滿足廣大低收入者的需求，政府作為廉租房供給的主體，應(yīng)積極的探索廉租房的供給方式，保障房源，結(jié)合我國現(xiàn)階段的基本國情，提出了以下幾點(diǎn)建議。4.6.1收購空置房

購空置住房主要指政府出資，以成本價或低于成本價收購符合規(guī)定的空置住房。我國目前空置房的數(shù)量很大，這不僅不利于房地產(chǎn)開發(fā)商資金的回籠，而且給商業(yè)銀行造成大量的不良資產(chǎn)。政府可以抓住時機(jī)通過經(jīng)濟(jì)手段將空置房轉(zhuǎn)

化為廉租住房，既可以達(dá)到盤活空置住房資金的目的，又可以省去興建廉租住房所帶來的各種成本。在收購工作完成后，對其按廉租房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)并改造成適合最低收入家庭居住的低標(biāo)準(zhǔn)住房。在收購空置住房時一方面應(yīng)注意與舊城改造和城市公共設(shè)施建設(shè)拆與遷補(bǔ)償結(jié)合起來，加快消化空置商品住宅；另一方面將空置商品住宅轉(zhuǎn)換為廉租房與清償國有商業(yè)銀行逾期開發(fā)貸款相結(jié)合，降低金融風(fēng)險[13]。

4.6.2引入新型廉租房建設(shè)模式

傳統(tǒng)的廉租房建設(shè)主體主要是政府，在市場經(jīng)濟(jì)條件，除了政府之外，還要考慮把企業(yè)，社會團(tuán)體組織及個人納入到建房主體中來.我國的廉租房建設(shè)可以引進(jìn)先進(jìn)的BOT(（Build-Operate-Transfer）模式和PPP（PublicPrivatePartnerships）模式。所謂的BOT項(xiàng)目融資是指私營機(jī)構(gòu)參與國家公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并與政府機(jī)構(gòu)形成一種“伙伴”關(guān)系，在互利互惠的基礎(chǔ)上分配該項(xiàng)目的資源、風(fēng)險和利益的融資方式。政府通過契約授予私營企業(yè)以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤。特許權(quán)期限屆滿時，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府，因此BOT模式也稱為“特許權(quán)融資”。近年來興起的“PPP”融資模式對我國當(dāng)前廉租房建設(shè)資金缺乏的狀況而言，也不失為一種較好的資金補(bǔ)充渠道。PPP（PublicPrivatePartnerships），即公共部門與私人企業(yè)合作模式是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式，通過這種合作形式，合作各方參與某個項(xiàng)目時，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險從而達(dá)到“雙贏”和“多贏”的目的[14]。由于缺乏房地產(chǎn)項(xiàng)目BOT或PPP融資方式的案例借鑒，因而政府可以先在部分地區(qū)或城鎮(zhèn)的小范圍內(nèi)試行廉租房建設(shè)的BOT或PPP融資模式，通過項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作的收益情況、暴露的問題及解決來檢驗(yàn)這兩種融資模式的可行性與合理性。

4.7完善廉租房的準(zhǔn)入與退出機(jī)制4.7.1完善廉租房的準(zhǔn)入機(jī)制

廉租房的租金與市場租金相比有著巨大的利益差，許多不符合廉租房申請標(biāo)準(zhǔn)的家庭也加入了廉租房的申請當(dāng)中，因此要建立一個健全的廉租房準(zhǔn)入機(jī)制。首先，建立廉租房分配的申報、審核、公示制度，加大社會監(jiān)督介入的力度，保證信息的真實(shí)性與公正性。其次，加大虛報者的懲處力度，對居民個體家庭的欺瞞行為，一方面加快建立城市家庭收入征信體系，使居民家庭收入更加透明，且可核對、可查驗(yàn)，力求從源頭上做到防止瞞報收入；另一方面要加大事前震懾和事后懲罰的力度，讓人們在機(jī)會主義面前畏懼。各地政府在出臺廉租房保障對象標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定與管理辦法中，也應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化對欺瞞行為的懲罰措施，并且使其具有可操作性。針對權(quán)力尋租的腐敗行為，也要兩手抓，兩手都要硬，一手抓加大懲治腐敗力度；一手抓權(quán)力下放，并使其庇護(hù)者承擔(dān)連帶責(zé)任[15]。

4.7.2完善廉租房的退出機(jī)制

各地政府要建立動態(tài)管理制度，特別是加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)和調(diào)查工作，全面、準(zhǔn)確掌握低收入住房困難家庭的基本情況，完善廉租住房申請、審核、公示、輪候制度和退出機(jī)制。對廉租房保障對象實(shí)行動態(tài)跟蹤管理，用更加靈活多樣的手段建立、完善廉租房租賃管理體系。要切實(shí)加大審核力度，聯(lián)合社區(qū)、街道、民政部門等，每年對廉租房住戶進(jìn)行審核，對不再符合保障條件的家庭，可以考慮給予一定的過渡期。在過渡期內(nèi)，政府給予一定的租金補(bǔ)貼，增加其造血功能，促使其到市場上去租房，打破在廉租房保障過程中的“終身制”現(xiàn)象。對確實(shí)不愿意搬出的住戶，可以考慮將廉租住房市場化，以市場價格出售給租住戶，政府可以利用這些售房資金繼續(xù)修建廉租住房。同時，進(jìn)一步發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，鼓勵群眾舉報他人瞞報收入的行為，將個人收入納入社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。建立有效的懲罰機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)虛報收入，通過非法渠道租住廉租房的，要嚴(yán)厲懲罰，并與個人信用掛鉤，記入個人檔案[16]。通過完善可行的退出機(jī)制，讓更多真正有困難的家庭居有其所，從而確保廉租住房制度的順利實(shí)施和國有資產(chǎn)的有序使用。

5結(jié)語

我國廉租房的建設(shè)雖然困難重重，但是廉租房的建設(shè)關(guān)系到社會的穩(wěn)定，國家的長治久安，是民生工程的重要組成部分，近年來政府出臺了許多政策促進(jìn)廉租房的建設(shè)，廉租房的建設(shè)取得了一些成就，但是廉租房的建設(shè)是一件任重而道遠(yuǎn)的事情，應(yīng)該長久的堅(jiān)持下去。本文簡單分析了我國廉租房的現(xiàn)狀，在建設(shè)中遇到的問題，以及針對這些問題提出的一些對策。限于本人對理論知識把握的能力以及對廉租房建設(shè)有限的理解層次，沒能對廉租房建設(shè)提出更多切實(shí)有效的創(chuàng)新建議。本文僅僅是對廉租房建設(shè)做了一個簡單的探索和分析，為完善低收入群體住房保障制度盡一點(diǎn)綿薄之力，提出的意見也難免粗陋。值得慶幸的是，廉租房建設(shè)的研究正受到越來越多的學(xué)者的關(guān)注。希望本文的探討能夠起到拋磚引玉的作用，吸引更多的學(xué)者加入到完善我國廉租房建設(shè)的研究中來。

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[16]趙亞平.加大保障性住房建設(shè)的戰(zhàn)略思考[J].市場論壇，201*，(2)

致謝

時間荏苒，歲月如梭，彈指一揮間，我的大學(xué)生活已接近尾聲，回首過往的歲月，心中倍感充實(shí)，當(dāng)我寫完這篇畢業(yè)論文的時候，有一種如釋重負(fù)的感覺，感慨頗多。

誠摯感謝我的論文指導(dǎo)老師以及教過我的所有老師們，是你們教會了我勤奮學(xué)習(xí)，誠實(shí)做人，踏實(shí)做事，以寬容之心面對生活，指引著我們沿著正確方向前進(jìn)，在點(diǎn)滴匯聚中使我逐漸形成正確、成熟的人生觀、價值觀。

感謝四年來陪伴在我身邊的同學(xué)、朋友，感謝他們?yōu)槲姨岢龅挠幸娼ㄗh和意見，有了他們的支持、鼓勵和幫助，我才能充實(shí)的度過了四年的大學(xué)生活，最后，衷心的感謝我的家人，是你們一直以來的默默支持，才成就了今天的我。

在今后的學(xué)習(xí)生活中，我將繼續(xù)堅(jiān)持研究，不斷豐富完善，精益求精，開拓進(jìn)取。

楊磊

四川師范大學(xué)地理學(xué)院

201*年5月

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