基層法院司法行政改革的現狀及建議

基層法院司法行政改革的現狀及建議

自《“十一五”規(guī)劃綱要》實施以來，各級法院針對司法審判領域的改革如火如荼，也取得了累累碩果。然而，司法行政領域特別是基層法院司法行政領域的改革，則表現出涉及不多、調研不細、討論不深、改革方向不明的特點，以致目前基層法院在司法行政管理上存在一些問題，工作不夠順暢，司法行政的總體效能沒有得到很好地發(fā)揮。在《“十二五”規(guī)劃綱要》實施的開局之年，法院司法行政領域的改革終于被列入重要議事日程。作為基層法院司法行政工作人員，筆者擬從本院的實際情況出發(fā)就司法行政體制改革問題談談自己粗淺的看法。

一、司法行政改革的現狀

(一)、地位被弱化。司法行政工作是法院整體工作中非常重要的一項內容，它擔負著上傳下達，對外交往和后勤服務等繁重的工作職責，是協(xié)調機關各部門，連接領導和基層的橋梁和紐帶。肩負著為審判工作提供物質保障和后勤服務的任務，發(fā)揮著綜合處理、協(xié)調平衡的重要作用。司法行政工作從小處著眼就是法院后勤工作，它是以事務管理為主，以政務管理為輔，其職能主要是由辦公室(行政科)行使。近年來，人們習慣于將司法行政管理、隊伍管理和審判管理一起稱為法院的三大管理。隨著法院改革的深入和發(fā)展，隊伍建設管理、審判管理改革已走到司法行政管理改革前面并越來越引起高層的重視，其管理機構的地位和形象在不斷提升。而作為行使司法行政管理職能專門機構的辦公室，其地位和職能卻被不斷弱化。主要表現為：一是司法行政管理工作將與司法審判管理剝離，進入單獨系列，逐步在法院內部建立起以審判工作管理為中心，其他工作為審判工作中心服務的新的法院工作管理機制，司法行政工作自然而然的退居次席。由于法院行政管理人員不

須具有法官身份，今后將可能完全按公務員對待，不享受《法官法》規(guī)定的法官應該享有的相關待遇的權利。這對于當前正處在法院司法行政工作崗位上的同志來說心理上是一個的打擊。二是隨著基層法院政治部、執(zhí)行局、法警大隊相繼升格為實職副科級單位，而擔負著參謀助手、橋梁紐帶等重要職能作用的辦公室依舊原地踏步，相形之下，辦公室的政治地位實際上在下降。這樣，辦公室的工作威信受到影響，協(xié)調工作的阻力將進一步加大，司法行政工作的一些職能也將受到削弱，這對法院整體工作的全面推進也會產生一定的負面影響。三是人員素質進一步弱化。按照法院改革大勢，將逐步建立起“大立案、精審判、強執(zhí)行”的工作格局。按照把精兵強將都選到了業(yè)務部門，老弱病殘留在了辦公室，這與基層法院辦公室綜合事務繁、多、雜、細、精等要求極不相適應，因為辦公室雖然事務性工作占主導地位，但每項工作都有很強的專業(yè)性，又都有自身的特點，它不僅是一個后勤工作部門，更是一個綜合管理部門，光有專業(yè)性還不夠，更重要的是要有管理技能，同樣也需要優(yōu)秀的人才。

二、經費難保障。司法行政管理是要辦具體事的，是要為審判工作提供最好的服務條件，使審判工作無后顧之憂。要做好此項工作，除了要建立起科學系統(tǒng)完善的規(guī)章制度外，關鍵在經費保障。然而基層法院普遍存在“隊伍難帶，經費難保障，關系難協(xié)調”的問題，雖然各地黨委、政府近年來對基層法院建設比較重視，支持力度也很大，人員工資和辦案經費也列入了預算，但隨著新的《訴訟費收費辦法》實施、案件數量的逐年增多和辦案成本的進一步增加，基層法院的訴訟費收入大幅減少，辦案、辦公經費大幅增加以及地方政府財政預算不足、歷年基建項目的欠款等因素，經費缺口的矛盾日益突出。

三、人心不穩(wěn)定。目前基層法院司法行政工作，涉及的都是綜合業(yè)務，主要協(xié)助院領導組織協(xié)調政務工作，起草綜合性文件，負責文秘、會議組織、新聞宣傳、綜合信息、司

法統(tǒng)計、調查研究、督查督辦、人大代表聯(lián)絡;負責院機關固定資產、行政事務、財務、基建、環(huán)境秩序的管理工作;負責本院警械、車輛、服裝等專項物資裝備計劃、管理及分配等工作。而目前基層法院司法行政管理人員，大多是從審判崗位過來了，一般都具有法官職務，就內心而言，他們仍然希望在審判業(yè)務部門工作。但目前的現狀是，崗位的選擇并不是由個人決定的，而是由法院黨組根據崗位的具體要求安排的，因此，在司法行政工作人員中還存在“人在曹營心在漢”的思想，擔心自己在后勤崗位呆長了，做不了法官，總是在考慮一旦有機會還是去搞審判業(yè)務。其次，就個人前途而言，司法行政人員普遍認為，法院是審判業(yè)務部門，其個人價值應該體現在審判一線上，在法院工作如果不能審判案件，就好像是個局外人，感覺自己被邊緣化，只有坐在審判臺上才是名符其實的法官，對個人發(fā)展也很有利，故而也都想到審判崗位。由于條塊的分割和體制的限制，使多數人認為后勤工作前途不明朗，名聲不好聽，工作不實惠，故而人心不穩(wěn)定。

四、工作任務重。司法行政管理工作，點多面廣，瑣碎而又細致，來不得半點馬虎。目前，大多數基層法院辦公室仍是一個綜合性的大辦公室，其主要工作有：一是協(xié)調政務工作。起草文件、領導講話、組織審委會、院務會，督查督辦院務決策的落實等，需要大量的人手和時間;二是機關事務管理工作，機關事務管理包括機關秩序、衛(wèi)生、接待、維護等，這些工作天天要落實、處處要到位。三是信息、調研、宣傳、案例編報、司法統(tǒng)計等工作，這不僅要有一定的寫作知識和技能，而且還要精通審判業(yè)務，屬于“高層次的審判”，需要耗費大量的精力�？梢赃@樣說，寫好一篇調研文章，勝于辦理同類的數十起案件。四是基層基礎建設工作。我院現有審判大樓和五個人民法庭建于上個世紀，均急需重建或修繕，基層基礎建設任務十分繁重。去年，我院的審判大樓建設和長侖、城南法庭建設項目均已報國家發(fā)改委并已批準立項。征地拆遷工作已經啟動，但要完全建好預計至少

也得2至3年時間，工作任務將十分繁重;五是財務管理工作。如何理好財，用好有限的資金，這也是一個難題。除此之外，還有警車管理、檔案管理等項工作，每一樣都是不容忽視的。

上述這些問題如果不解決好，不及時建立與審判管理相匹配、相協(xié)調的管理機制，那么，它的負面效應也是不可低估的。因此，筆者認為，規(guī)范化的司法行政工作和強有力的后勤保障工作是實現“公正與效率”這一主題的重要前提。

二、司法行政改革的幾點建議：

今年是“十二五”的開局之年，筆者希望基層法院司法行政領域的改革能得到上級的充分重視，并進一步加大改革的力度。具體建議如下。

(一)、地位要加強�；鶎臃ㄔ核痉ㄐ姓�的職能主要在辦公室(行政科)，辦公室是負責司法行政、后勤服務保障的綜合部門，在法院整個管理體系中具有舉足輕重的作用。去年12月27日，王勝俊院長在全國法院司法行政工作會議上強調，“司法行政工作是人民法院工作的重要組成部分，承擔著為審判執(zhí)行工作與法院隊伍建設提供堅實的物質裝備基礎和有力信息技術支撐等重要職責�！睂徟泄ぷ髂芊窀愫茫�關鍵在司法行政工作是否能服務到位。首先，司法行政工作，雖屬司法政務的范疇，但與審判工作息息相關，二者密不可分，是相互依存、相互促進的關系。審判工作側重解決糾紛，通過解決糾紛實現公平與正義;而司法政務側重管理，通過管理使審判工作井井有條，從而保證審判工作健康有序的開展。不僅如此，對于司法政務管理來說，如果沒有權威，沒有號召力，也就無法充分有效地行使協(xié)調管理職能，更無法建立起良好的管理機制，也就無法支持審判工作正常運行。因此，司法行政的地位不僅不能削弱，而且還應該加強。其次，從某種意義上來說，法院

是以審判工作為中心，司法行政應該為審判工作服務。但是，服務不應該是被動的，被動的服務容易成為應付。相反，服務應該是主動的，應該充分發(fā)揮司法行政工作的主觀能動性，帶動或促進審判工作的開展。第三，由于司法行政部門擔負著上傳下達，對外交往和督促工作等重要職能，是院領導的參謀和助手，既是聯(lián)系院領導和各審判業(yè)務庭室的橋梁和紐帶，又是落實院務會議決策的助推器，工作職能任務都非常重要，如果無一定的權威，光憑協(xié)調，效果一定不夠理想。第四是司法行政部門政治地位待提高。在法院內部，過去與辦公室職能有聯(lián)系的政工科升格為政治部，政治部主任高配為副科級實職，形成強勢;在法院外部，與其他單位辦公室相比，地位處于弱勢，因為大多數外單位的辦公室主任都是班子成員。由此可見，法院司法行政管理也應該得到足夠重視，職能與地位應當相稱。

(二)、經費要單列。由于各縣在綜合考慮、全面平衡的情況下，對人民法院的經費預算只能夠“量體裁衣”，一般等同于其他行政機關，而法院是屬于審判業(yè)務單位，其辦案經費成本比行政機關高，再加上法院的建設任務又相當繁重，物質裝備又十分落后。因此，各級法院經費都十分短缺。由于經費的短缺，必然致使法院審判工作的開展受到限制，審判職能作用不能完全發(fā)揮，還容易引發(fā)一些人民群眾不滿意的問題。行政辦公經費和審判業(yè)務經費增長過快，使法院依賴政府的程度增加。所有這些都嚴重損害了人民法院的形象，制約了人民法院的發(fā)展，也損害了當事人的合法權益，違背了司法為民的宗旨，同時也使法院越來越受制于地方政府，行政傾向化加劇。筆者認為，應實行人民法院經費單列。各地法院應該將自己年度開支進行預算，交由當地政府提請人大審議，實行年度經費單列，一次性拔付到位。由于縣委對政法工作的重視，自今年起我縣的公、檢、法、司四家政法單位的行政辦公經費都已限額列入財政預算，各項經費逐步實現財政保障。

(三)、力量須整合。司法行政職能廣泛，工作任務繁重，十分需要有能力的人才。但有的基層法院將原來的辦公室分為辦公室、研究室、行管科或機關服務中心等相應機構。這樣劃分自有其科學道理，但是，基層法院人手本來就少，審判執(zhí)行崗位尚且人手不足，如果再將司法行政這一塊機械地與上級法院相對應，分到“麻雀雖小、五臟俱全”的程度，勢必將本來就力量薄弱的司法行政再次削弱，這樣必然導致基層法院疲于應付，難以實現改革者的初衷。筆者的建議是，首先，要加大辦公室人才資源的培養(yǎng)。人是生產力中最活躍因素。司法行政管理是一門科學，人的因素在管理過程中顯得尤為重要，因此，要建立司法行政人才儲備制度，要在政治上、工作上、待遇上重視他們、關心他們，既要培養(yǎng)出適應司法行政管理工作的復合型人才，更要留得住人才。其次，應該進一步整合司法行政部門的力量，充分發(fā)揮司法行政管理的優(yōu)勢，形成強勢的協(xié)調和管理。要在院黨組的統(tǒng)一領導下直接開展工作。這樣，必將能達到司法行政管理的科學化、規(guī)范化，更好地為審判工作服務。

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新時期對基層法院行政管理工作的思考

人民法院特別是基層人民法院的司法行政管理工作，承載著為法院全面履行各項職能提供后勤保障的重要任務，是人民法院全面推進司法改革、公正高效地開展審判工作不可或缺的重要組成部分，它涉及到資產的管理使用、財務的具體運作、經費物資的保障和基礎設施建設等方方面面。長期以來，由于受制于傳統(tǒng)的封閉性管理體制的束縛，至今仍然沿襲著以行政化手段為主要管理方法的落后機制，加之專業(yè)司法行政管理人員的缺乏，檢查監(jiān)督職責不清，司法管理制度缺失和不規(guī)范，嚴重制約著基層法院的司法行政管理工作，在很大程度上遲滯著法院司法改革的深化推進。因此，如何搞好法院司法行政管理工作，真正實現全面高效的優(yōu)質服務，已是人民法院司法行政管理改革一個刻不容緩的課題。

一、對司法行政管理工作重要性的認識

法院司法行政事務從功能上有廣狹之分，從廣義上來講，一是與案件審判直接相關的司法行政工作，我們稱之為事務性司法行政管理工作，如立案、裁決等具體事務;二是與人、財、物直接關聯(lián)的司法行政管理工作，我們稱之為政務性的司法行政管理工作，如人事管理、財物配置等。因此，無論是前者還是后者，對于人民法院的審判工作都是至關重要的。

(一)為法院決策機構高效有序運轉提供機制保障。決策機構是一個組織的中樞神經。法院工作目標能否完成，工作質量和效率能否得到保證，在很大程度上取決于法院黨組會、審判委員會、院長辦公會、院務會等決策機構的組織和運行狀況，而決策機構的組織和運行狀況則決定于依靠一系列規(guī)章制度確定的嚴密的運行機制。只有建立起科學的行政管理機制，細化其工作流程，并使之有效運轉，決策機構的各項決策才能得以貫徹執(zhí)行和落實，

決策機構才不會成為被架空了的“司令部”。因此，行政管理是將決策機構的意志轉變?yōu)榫唧w行動和工作實績的重要手段。

(二)為建設現代化審判機關提供組織保障。為審判工作提供強有力的組織保障，是人民法院人事管理的根本任務。法院隊伍建設是一項系統(tǒng)工程，涉及到組織建設、思想建設、業(yè)務建設、制度建設等諸多方面。因此，法院的人事管理，一方面必須堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，選拔那些政治堅定、精通審判業(yè)務、有較高的法律專業(yè)水平、工作成績突出的人擔任一定的領導職務，做到賢者在位，能者在職;另一方面，還要引入競爭機制，完善激勵機制，正確運用各種激勵方式，堅持幫助干警解決工作和生活中遇到的困難，保護干警的首創(chuàng)精神和進取精神，使干警才有所展、力有所用、勞有所得、功有所獎、難有所問、需有所幫，不斷提高審判人員的工作積極性與主動性，以滿足審判工作的需求。

(三)為完成法院各項工作尤其是審判工作提供物質保障。所謂物質保障主要包括一定的辦公場所和審判設施，必需的辦公用品和物質裝備，以及為廣大干警創(chuàng)造必要的生活條件等。人民法院的后勤管理就是要建立起科學的后勤管理運行機制，使法院人財物以最佳的方式結合，發(fā)揮其最大效用，推動人民法院工作的整體發(fā)展。人民法院的審判設施與裝備管理，是要突出抓好的兩項重點工作。后勤部門必須事先安排好干警生活所必需的條件和設施，安排好職能活動所需要的各種物質條件，為干警提供良好的辦公、生活條件，解除他們的后顧之憂，以最大的熱情投入到工作中去，最大限度地發(fā)揮干警的工作積極性。

二、當前基層法院行政管理工作中存在的問題

(一)機關職能交叉。當前基層法院的行政機構的設置，基本上沿用了計劃經濟年代的模式，沒有體現出基層法院自身的職能特點。在人員配備上，基本上是處于“官多兵少”

狀態(tài)，有些工作不得不靠臨時工作人員完成;在管理層次上，一項工作從院決策機構到落實到具體人，一般要經過三至五個層次，效率低下;在職能上，行政管理部門內部之間，與審判部門之間不少地方存在職能交叉，職能模糊現象;在工作任務的分配上，不少單位存在“以人定事”現象，誰能干就讓誰干，不管機構職能，不管任務輕重緩急，造成工作能力強的人累死，干不了事的人閑死，嚴重地影響了人員的工作積極性。

(二)相關專業(yè)人才奇缺。司法行政工作需要一批擅長財務、基建、計算機等方面的專業(yè)人員，但不少法院長期以來上述崗位均由法律專業(yè)或其他人員進行輪崗或頂崗，有的法院甚至找不出一名專業(yè)人員。同時法院分管領導由于法官職務的特殊性，也缺乏相關的財務管理等專業(yè)知識，導致管理工作乏力。

(三)行政管理制度不配套。行政管理是一項龐大的系統(tǒng)工程，必須建立和完善一套規(guī)章制度。從目前基層法院落實情況看，盡管大都建立了一些規(guī)章制度，但是還很不全、不細，缺乏具體可操作性，在運行過程中抓得不嚴、抓得不死、落實乏力，有了問題是臨時搭班子、抽人員，頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，工作沒有秩序，考核沒有標準，獎懲不能到位，使行政管理處于一種紊亂狀態(tài)。

(四)經費保障欠缺，管理難度加大。從近年來的運行管理情況看，基層人民法院日常經費供給和保障機制已初步形成，但由于受制于地方財政體制上的影響，法院的經費保障仍然停留在比較分散的層面上，省及中央財政給予的適當補貼，加大了地方財政的依賴性，法院所需經費撥付不能及時到位，使法院后勤行政管理難度大、壓力重，一定程度上影響法院正常工作的開展。

三、對基層法院行政管理工作的思考

新時期法院司法行政管理工作要面對現實、面向社會，采用市場化管理的方式進行運作，方可提高其效能，而不能僅僅依靠行政手段來維系，要將行政服務職能從現行職能中分離出來，成為優(yōu)質性的經營性的服務實體，實現管理運行社會化、企業(yè)化，只有這樣人盡其才，物盡其用。基層人民法院司法行政管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，要求行政管理工作要精心安排，合理配置人財物的比例和比重，樹立科學管理理念，注重學習和掌握司法管理科學，掌握法院行政管理工作的規(guī)律，講究管理的方式方法，用科學管理保證領導決策的落實。

(一)實現辦公管理的科學化。1、規(guī)范化。辦公管理的規(guī)范化，就是要求行政工作按制定的原則、標準去實施。一是會議安排規(guī)范化。按格式化和程序化的要求，將會議安排涉及的各方面元素逐漸按定制模式固定下來，避免重復操作，避免浪費時間和精力。二是接待工作規(guī)范化。要根據接待對象的級別、來訪目的，明確接待規(guī)格，制定接待工作規(guī)范和接待方案等，以便按章接待。2、程序化。辦公管理的程序化，就是把日常行政工作分解成若干步驟并固定下來，以后辦事就按規(guī)定的步驟去做。制定工作程序時注意按工作的先后順序，把每一個步驟的做法、要求都要規(guī)定清楚。3、制度化。通過制定崗位責任制，對每個工作人員的職責、分工和任務都必須作出明確而具體的規(guī)定，進行目標管理和考核，使每項工作都有章可循。

(二)不斷引進專業(yè)性高素質行政管理人員。做好行政管理工作，離不開專業(yè)性高素質的行政管理人員。近年來，對法官職業(yè)化強調很多，但對法院行政管理人員的專用性講得比較少，在客觀上造成了行政管理工作缺乏專業(yè)性人才，使其變成了一項是什么人都可以干、可有可無的工作，行政管理隊伍龐大，效率低下，并且形成了一種惡性循環(huán)。為此，必須加強專業(yè)管理人才的引進。如從事司法財務工作人員應具備會計師職稱，司法秘書工

作人員要有較強政策理論水平和文字工作功底，黨務人事工作人員要有很強的黨性和公道正派的作風，所有人員都要會運用計算機等現代化辦公工具，不斷提高辦公效率。要建立能者上、平者讓、庸者下的競爭激勵機制，精簡機構和人員，提高效率和效能，暢通行政管理人員進口和出口，對于不適合崗位的人員要及時清除出行政管理隊伍，建設一支專業(yè)性高素質的行政管理隊伍。

(三)加強行政管理人員的培訓。長期以來，由于缺乏對行政管理重要性的認識，上級法院只注重對審判業(yè)務性的學習和培訓，而從未對法院行政管理人員進行系統(tǒng)化培訓，導致上下級法院、區(qū)域性法院之間在行政管理上不平衡、不統(tǒng)一和不協(xié)調。因此，應當從體制、機制和保障功能上入手，制定與現代審判管理相配套的行政管理機制，在縱向和橫向上加強管理事務的經驗交流和培訓，以適應審判改革和發(fā)展的需要。

(四)加強聘用人員的管理。近年來，由于基層人民法院審判任務的不斷加重，加之在編人員少，法院和基層法庭為彌補力量，減小壓力，從社會上聘請一部分臨時工來充實法院的一系列工作，但由于存在臨時性的觀念，難免在聘請人員上存在一些問題，有時甚至會給法院審判工作帶來較大負面影響。因此，行政管理上要從多方面入手把好聘入關、用人關和監(jiān)督關，全面落實聘用人員責任制，做到規(guī)范管理，規(guī)范使用。

(五)強化管理制度建設，完善司法行政管理措施。狠抓管理和強化功能是基層法院司法行政管理工作的兩個關鍵節(jié)點。由于人民法院工作的特殊性，光靠行政手段來搞好司法行政管理工作已經不能再適應司法行政改革和審判管理工作的需要，要用行政和經濟相結合的手段逐漸變革不合理的管理體制。為此，要以強化管理制度建設為抓手，不斷探索和完善司法行政管理的新途徑、新方法。1、強化管理措施。要緊密聯(lián)系法院工作的特點和

實際需要，出臺一系列完善的司法行政管理規(guī)章制度，及時交流、學習和推廣先進的管理做法經驗。2、處理好管理和服務于審判的關系。在整個司法行政管理制度改革進程中，必須著力解決好管理和審判效益的關系，既要從強化管理要以效益，也要從服務審判工作要效益，要突出管理服務于審判工作這個中心。3、加強上級法院對司法行政工作的指導監(jiān)督。上級法院對下級法院事務性工作進行監(jiān)督的同時，還必須對下級法院行政性事務進行檢查監(jiān)督，進行上下級法院司法行政管理的聯(lián)動機制，及時發(fā)現問題，便于整改提高。

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