我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革評(píng)價(jià)與深化思路

我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革評(píng)價(jià)與深化思路

預(yù)算績(jī)效管理理念已經(jīng)得到各級(jí)財(cái)政和公共部門(mén)的廣泛認(rèn)同，并制訂了有關(guān)制度，初步建立了部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，部門(mén)預(yù)算監(jiān)督也得到加強(qiáng)。但仍未實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理制度的根本變革，改革的理論研究亟待加強(qiáng)，改革的制約因素較多，改革的組織保障力度不夠，考核體系也有待完善。應(yīng)逐步建立起以預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果為核心，以部門(mén)預(yù)算及其項(xiàng)目支出為切入點(diǎn)，包括部門(mén)預(yù)算編制、支出評(píng)價(jià)、組織監(jiān)督等內(nèi)容在內(nèi)的，全面系統(tǒng)的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系。一、我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革及其績(jī)效管理制度創(chuàng)新

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，政府預(yù)算管理制度也經(jīng)歷了一系列重大改革。改革的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)是盡快實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算管理活動(dòng)的科學(xué)化，提高預(yù)算管理的績(jī)效。主要的改革內(nèi)容包括：部門(mén)預(yù)算改革、復(fù)式預(yù)算改革、預(yù)算收支分類改革以及公共支出管理改革等。其中，部門(mén)預(yù)算改革作為其他預(yù)算管理改革的具體制度載體及其追求績(jī)效的改革方向與創(chuàng)新理念逐漸得到各級(jí)政府的重視，并已不同程度地付諸實(shí)踐。1．我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革進(jìn)程

201*年是我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革的起始之年，改革的主要內(nèi)容包括：提前編制預(yù)算，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，按照法定時(shí)間批復(fù)預(yù)算；將以往自上而下的代編方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露�上的匯總方式，從基層預(yù)算單位開(kāi)始編制預(yù)算；采取綜合預(yù)算編制方法，要求部門(mén)將所有收支統(tǒng)一納入部門(mén)預(yù)算；實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算”的統(tǒng)籌安排，將一個(gè)部門(mén)所有的收支都按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中反映；開(kāi)始向全國(guó)人大報(bào)送部門(mén)預(yù)算等。之后，我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革逐步深入。201*年，正式按照新的方法編制部門(mén)基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算；按照新的政府預(yù)算收支科目細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制；正式編制政府采購(gòu)預(yù)算；加大預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的力度，試行“收支兩條線”管理。201*年，部門(mén)基本支出預(yù)算定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)一步完善，并擴(kuò)大管理范圍；加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作；研究制定部門(mén)預(yù)算績(jī)效考評(píng)管理辦法。201*年，全面實(shí)施政府收支分類改革，積極進(jìn)行項(xiàng)目支出經(jīng)濟(jì)分類試點(diǎn)。［1］此外，項(xiàng)目支出預(yù)算滾動(dòng)管理、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度、“金財(cái)工程”、財(cái)政撥款結(jié)余資金管理、加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合等改革內(nèi)容都在不斷完善和推進(jìn)之中。

然而，我國(guó)部門(mén)預(yù)算管理改革尚處于初始階段，目前的改革仍只是主要以對(duì)預(yù)算資金投入的控制為導(dǎo)向。隨著公共財(cái)政體制改革的推進(jìn)，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的滯后必將制約公共財(cái)政體制框架總體效能的發(fā)揮。因此，作為部門(mén)預(yù)算改革的延續(xù)、提升，乃至制度變革，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度的構(gòu)建已經(jīng)成為確保我國(guó)政府預(yù)算制度適應(yīng)社會(huì)發(fā)展與財(cái)政體制制度改革新形勢(shì)并高效科學(xué)運(yùn)行的重要管理措施。

2．部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的探索孫克競(jìng)：我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革評(píng)價(jià)與深化思路目前，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)探索主要表現(xiàn)在以部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)為代表的改革實(shí)踐。［2］［3］同時(shí)，將績(jī)效管理與部門(mén)預(yù)算改革相結(jié)合的理論研究與國(guó)外借鑒也正逐步深入。

我國(guó)推行部門(mén)預(yù)算改革后不久，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)踐探索也隨之展開(kāi)。從201*年起，財(cái)政部就開(kāi)始制定部分行業(yè)的績(jī)效考評(píng)管理辦法，組織部分中央部門(mén)開(kāi)展部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作。這些實(shí)踐工作在一定程度上加強(qiáng)了對(duì)部門(mén)預(yù)算支出效果的管理，提高了財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)了績(jī)效管理理念的普及。201*年，財(cái)政部研究制定了《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》；201*年，財(cái)政部選定了農(nóng)業(yè)部“農(nóng)業(yè)科技跨越計(jì)劃”等4個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)；201*年，財(cái)政部選擇了教育部“高校建設(shè)節(jié)約型社會(huì)”等6個(gè)項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)。此外，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)與部門(mén)預(yù)算單位也制定了一系列績(jī)效考評(píng)工作規(guī)范，并逐步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍。［2］［3］同時(shí)，近年來(lái)，無(wú)論中央政府還是地方政府，無(wú)論財(cái)政部門(mén)還是各部門(mén)預(yù)算單位以及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者，都對(duì)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革制度創(chuàng)新等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了各自深入的理論研究。

二、部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的總體評(píng)價(jià)

通過(guò)近幾年中央預(yù)算部門(mén)和各地方政府圍繞預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)展開(kāi)試點(diǎn)工作，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐已經(jīng)初步取得了一些成效，但改革中存在的問(wèn)題更為突出，建立健全具有中國(guó)特色的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系仍然任重而道遠(yuǎn)。1．改革取得的主要成效

首先，預(yù)算績(jī)效管理理念已經(jīng)得到各級(jí)財(cái)政和公共部門(mén)的廣泛認(rèn)同。黨的“十六屆三中全會(huì)”明確提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，此體系的建立可使公共財(cái)政框架下的預(yù)算支出范圍更加具體化、準(zhǔn)確化，有利于我國(guó)預(yù)算管理水平的提高，也是提高我國(guó)政府決策水平、轉(zhuǎn)變政府治理模式和建立高效廉潔政府的客觀需要。經(jīng)過(guò)近幾年的理論研究、經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)和改革試點(diǎn)，越來(lái)越多的政府部門(mén)，無(wú)論是出自部門(mén)自身利益考慮，還是遵循統(tǒng)一的改革安排，都對(duì)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理理念有了必要的認(rèn)識(shí)，并取得了廣泛的改革共識(shí)，這為改革的進(jìn)一步推進(jìn)奠定了良好的思想基礎(chǔ)。其次，建立了部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的有關(guān)制度。開(kāi)展改革試點(diǎn)工作以來(lái)，許多試點(diǎn)部門(mén)和地方相繼制定了部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理或支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施辦法、專家咨詢組工作規(guī)則、中介機(jī)構(gòu)參與部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理或支出評(píng)價(jià)工作管理辦法、自評(píng)報(bào)告撰寫(xiě)規(guī)則與上報(bào)復(fù)核程序以及評(píng)價(jià)結(jié)果審核標(biāo)準(zhǔn)等一系列工作規(guī)范。同時(shí)，初步形成了職責(zé)明確、分工合理的試點(diǎn)工作組織體系，加強(qiáng)了財(cái)政部門(mén)、試點(diǎn)部門(mén)、中介機(jī)構(gòu)及有關(guān)專家的協(xié)調(diào)配合，目前，基本形成了財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)具體組織實(shí)施的改革分工體系。以上工作成果，為規(guī)范今后我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革行為和程序提供了必要的制度保障和框架基礎(chǔ)。

再次，部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系初步建立，財(cái)政資金使用效益有所提高。當(dāng)前，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革是以部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)為主要內(nèi)容，現(xiàn)已摸索出一套較為合理的工作流程，并初步確定了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)成和績(jī)效評(píng)價(jià)方法。指標(biāo)評(píng)價(jià)體系主要分為共性評(píng)價(jià)指標(biāo)和個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，共性指標(biāo)又可分為績(jī)效目標(biāo)完成程度、預(yù)算執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理狀況、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益、資產(chǎn)配置和使用情況等。同時(shí)，采用長(zhǎng)期效益評(píng)價(jià)和短期效益評(píng)價(jià)相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合、統(tǒng)一指標(biāo)和專門(mén)指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)辦法�？�(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立對(duì)提高部門(mén)預(yù)算資源配置效率、促進(jìn)試點(diǎn)部門(mén)增強(qiáng)“成本效益”觀念、及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題起到了積極作用，并為今后進(jìn)一步深化部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

最后，部門(mén)預(yù)算監(jiān)督得到加強(qiáng)，透明度有所提高。通過(guò)改革試點(diǎn)，部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算資金落實(shí)情況、實(shí)際支出情況、財(cái)務(wù)信息質(zhì)量、財(cái)務(wù)管理狀況等的績(jī)效管理與考評(píng)，更加清楚地掌握了預(yù)算資金的使用情況和流向，加強(qiáng)了對(duì)項(xiàng)目資金使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督。同時(shí)，一些部門(mén)在試點(diǎn)中將考評(píng)結(jié)果在部門(mén)內(nèi)部公開(kāi)，增強(qiáng)了部門(mén)預(yù)算管理的透明度。2．改革中存在的主要問(wèn)題

盡管目前部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)工作取得了一定成績(jī)，在部門(mén)預(yù)算管理中引入了績(jī)效理念，但由于將績(jī)效管理與部門(mén)預(yù)算相融合是一項(xiàng)全新的工作，無(wú)論在中央層面還是地方層面仍處于初步探索階段。在總結(jié)實(shí)踐成效的同時(shí)，也應(yīng)看到我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革在理論研究、制度建設(shè)、基礎(chǔ)條件、組織實(shí)施、技術(shù)手段等方面存在的問(wèn)題。第一，改革的理論研究亟待加強(qiáng)。目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理理論研究以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)居多，適合我國(guó)國(guó)情的理論創(chuàng)新較少，特別是與我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算管理制度改革緊密結(jié)合的預(yù)算績(jī)效管理理論研究不夠。理論界和實(shí)際工作部門(mén)對(duì)績(jī)效考評(píng)的認(rèn)識(shí)仍存在不足之處，這就急需用有中國(guó)特色的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理理論指導(dǎo)我國(guó)的改革實(shí)踐，讓改革者客觀理性地認(rèn)識(shí)到我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的必要性及其改革目標(biāo)與內(nèi)容；同時(shí)，指導(dǎo)制定出現(xiàn)實(shí)可行的改革規(guī)劃，不但要避免人們對(duì)改革不切實(shí)際的過(guò)高期望，更應(yīng)堅(jiān)定信心，在改革困難面前消除悲觀情緒。

第二，當(dāng)前的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革探索與創(chuàng)新，仍未實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府預(yù)算管理制度的根本變革，仍是傳統(tǒng)預(yù)算管理制度本身的調(diào)整與轉(zhuǎn)換，是形式與細(xì)節(jié)方面的變化，而并沒(méi)有改變或是脫離投入控制型的預(yù)算管理模式。一方面，部門(mén)預(yù)算的編制至今仍在很大程度上依賴財(cái)政部門(mén)與經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)部門(mén)之間的討價(jià)還價(jià)，預(yù)算編制帶有較重的經(jīng)驗(yàn)決策色彩，部門(mén)預(yù)算編制與部門(mén)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)之間缺乏直接的聯(lián)系，即沒(méi)有明確的部門(mén)預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果的要求。另一方面，部門(mén)預(yù)算管理重視對(duì)預(yù)算資金投入的控制，而對(duì)預(yù)算支出效果的評(píng)價(jià)與考核則較為薄弱，結(jié)果往往是只管投放進(jìn)度、不問(wèn)投入效果，只管使用合規(guī)、不問(wèn)效益大小，只強(qiáng)調(diào)支出的財(cái)務(wù)責(zé)任、不考核項(xiàng)目的執(zhí)行效率與質(zhì)量，從而造成部門(mén)預(yù)算資金浪費(fèi)和效益較低等問(wèn)題。這樣的預(yù)算管理水平顯然不能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也成為公共財(cái)政框架建立中的重要制約因素。第三，改革的基礎(chǔ)條件尚不健全，制約因素較多。［4］一是仍需進(jìn)一步樹(shù)立科學(xué)的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理觀念，轉(zhuǎn)變一些人內(nèi)心深處認(rèn)為部門(mén)預(yù)算資金和公共資源是“非排他性”的“公共產(chǎn)品”以及支出編制與耗費(fèi)使用只要合乎規(guī)定而不必考慮結(jié)果的錯(cuò)誤觀念。二是財(cái)政體制改革還不到位，公共部門(mén)事權(quán)劃分仍不明確，制約了部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)選擇與考核體系的建立。三是部門(mén)預(yù)算編制更多的是依據(jù)政策法規(guī)、會(huì)議決定和黨政領(lǐng)導(dǎo)的批示，而不是部門(mén)的績(jī)效戰(zhàn)略目標(biāo)和項(xiàng)目及資金運(yùn)行的績(jī)效，預(yù)算編制的自主性和可預(yù)見(jiàn)性較差。四是在部門(mén)預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督上，真正追求和尊重預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果的制度、機(jī)制仍未建立起來(lái)，部門(mén)預(yù)算“只能做加法，不能做減法”，預(yù)算結(jié)余的績(jī)效概念未被理性認(rèn)識(shí)。同時(shí)，預(yù)算監(jiān)督體系不健全，缺乏績(jī)效追蹤問(wèn)責(zé)，重投入、輕績(jī)效的監(jiān)督手段還未根本改變。五是技術(shù)基礎(chǔ)與管理手段還需進(jìn)一步完善。目前，以部門(mén)預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)信息收集系統(tǒng)還未建立，具體的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)仍較難確定。同時(shí)，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)制度改革仍未在我國(guó)全面展開(kāi)，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)并未建立。第四，改革的組織保障力度還需進(jìn)一步加大。受傳統(tǒng)“重投入、輕產(chǎn)出”觀念的影響，一些政府部門(mén)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足，政府行政管理水平不高，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合不夠，改革尚未形成合力。當(dāng)前，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革在很大程度上是財(cái)政部門(mén)提出來(lái)的，他們有更多的機(jī)會(huì)接觸發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，愿意在預(yù)算改革之路上走得快些。但由于傳統(tǒng)控制型政府治理理念的慣性，政府系統(tǒng)整體的改革動(dòng)作相對(duì)財(cái)政部門(mén)的改革愿望則存在一定差距。部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革需要政府行政體系、制度建設(shè)的整體推進(jìn)和思想改造，僅靠財(cái)政部門(mén)是無(wú)法完成的。第五，部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的考核體系建設(shè)仍有待完善�，F(xiàn)行的績(jī)效考評(píng)實(shí)施程序同規(guī)范的程序相比仍有一定的差距，使得績(jī)效考評(píng)很可能成為事后預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)或項(xiàng)目竣工驗(yàn)收�？�(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系中依然存在定性考評(píng)指標(biāo)較多而定量考評(píng)指標(biāo)較少、投入考評(píng)指標(biāo)較多而產(chǎn)出考評(píng)指標(biāo)較少、合規(guī)性指標(biāo)較多而結(jié)果性指標(biāo)較少等問(wèn)題。同時(shí)，受傳統(tǒng)思維方式的影響，績(jī)效考評(píng)結(jié)果的真實(shí)性也有待提高。

三、未來(lái)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的基本思路

部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理是我國(guó)深化部門(mén)預(yù)算改革、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的重要制度創(chuàng)新，也是提高我國(guó)預(yù)算管理水平的關(guān)鍵步驟。通過(guò)推動(dòng)試點(diǎn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)我國(guó)此項(xiàng)改革的基本思路可以闡述為：按照建設(shè)公共財(cái)政的總體步驟和要求，把績(jī)效管理的理念和方法引入部門(mén)預(yù)算管理，依據(jù)“客觀真實(shí)、內(nèi)容多樣、透明公開(kāi)、廣泛參與、漸進(jìn)推動(dòng)、富有前瞻性”的原則，逐步建立起以預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果為核心，以部門(mén)預(yù)算及其項(xiàng)目支出為切入點(diǎn)，包括部門(mén)預(yù)算編制、支出評(píng)價(jià)、組織監(jiān)督等內(nèi)容在內(nèi)的，全面系統(tǒng)的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系。同時(shí)，要結(jié)合我國(guó)預(yù)算管理改革實(shí)際，分步實(shí)施，并為遠(yuǎn)期績(jī)效預(yù)算探索道路。1．基本原則

一是部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理無(wú)論是績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，還是產(chǎn)出結(jié)果的核實(shí)都必須滿足規(guī)劃客觀、數(shù)據(jù)真實(shí)可靠的要求。只有堅(jiān)持這一基本原則，避免跟風(fēng)式的改革作秀，弄虛作假，改革才有現(xiàn)實(shí)意義，這還需要不斷建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系予以保障。

二是由于政府部門(mén)職能分工的不同，各公共部門(mén)所要實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)與內(nèi)容也就存在顯著區(qū)別，改革中應(yīng)注意處理好改革基本要求與部門(mén)特點(diǎn)相融合的問(wèn)題，鼓勵(lì)內(nèi)容多樣的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮部門(mén)改革的積極性。

三是改革要堅(jiān)持透明公開(kāi)、廣泛參與的原則。政府部門(mén)為社會(huì)公共利益服務(wù)，其績(jī)效責(zé)任與目標(biāo)的制定、結(jié)果的考核需要得到廣大公眾的認(rèn)同，過(guò)程也需要民眾、媒體、政府、中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)察部門(mén)的廣泛參與，只有真正做到部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的公開(kāi)透明、廣泛參與，改革才能得到人們的認(rèn)可，也才能更有實(shí)效。

四是部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)還是一項(xiàng)全新的改革事業(yè)，需要穩(wěn)步推進(jìn)、先易后難、分步實(shí)施。應(yīng)以部門(mén)預(yù)算改革為依托，項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排預(yù)算績(jī)效編制、支出評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用等改革步驟，注重試點(diǎn)改革的重要性，充分尊重我國(guó)預(yù)算管理改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，堅(jiān)持漸進(jìn)的改革方式。

五是此項(xiàng)改革應(yīng)堅(jiān)持前瞻性的原則。部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理體現(xiàn)了我國(guó)預(yù)算管理改革追求公平、效率，特別是效率的基本內(nèi)涵，毋庸置疑，預(yù)算效率與效益的改進(jìn)是建設(shè)公共財(cái)政必須要做，也是一定要做好的核心內(nèi)容之一。雖然，當(dāng)前改革剛剛起步，但改革的艱巨性和重要意義要求改革者具備廣闊的視野、創(chuàng)新的精神，對(duì)改革進(jìn)行不斷的前瞻性思考，這樣才能使改革永遠(yuǎn)充滿活力與生機(jī)。

2．范圍與內(nèi)容界定

目前，我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的范圍與內(nèi)容可界定為：以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，以產(chǎn)出績(jī)效為核心，兼顧結(jié)果績(jī)效。

從部門(mén)預(yù)算的具體結(jié)構(gòu)來(lái)看，其編制主要是根據(jù)支出功能分類，包括基本支出和項(xiàng)目支出，其中基本支出由人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)組成。目前的人員經(jīng)費(fèi)是“養(yǎng)人”支出，與部門(mén)績(jī)效關(guān)系不大，所以，這部分支出可不作為績(jī)效管理的對(duì)象。公用支出是用來(lái)維持一個(gè)部門(mén)的正常工作和運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，和部門(mén)提供的一些公共服務(wù)密切相關(guān)，目前這部分支出編制主要采用定員定額的方法。從理論上講，這部分經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門(mén)根據(jù)多重綜合的指標(biāo)來(lái)核定，并且這部分經(jīng)費(fèi)的核算考慮了部門(mén)的工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)量，或者說(shuō)公用經(jīng)費(fèi)與部門(mén)的產(chǎn)出或提供的服務(wù)相關(guān)。但是從實(shí)踐上看，公用經(jīng)費(fèi)包羅萬(wàn)象，部門(mén)間也存在很大差異，對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的績(jī)效管理很難大范圍開(kāi)展。［5］首先，由于公用經(jīng)費(fèi)的復(fù)雜多樣，對(duì)每一項(xiàng)公用支出都作績(jī)效分析是不可能的，只會(huì)為預(yù)算績(jī)效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部門(mén)抱怨公用經(jīng)費(fèi)不足的情況下，對(duì)這部分支出做過(guò)細(xì)的評(píng)價(jià)只會(huì)招來(lái)部門(mén)的反感。其次，有些公用支出和部門(mén)提供的公共服務(wù)并沒(méi)有直接的聯(lián)系，或者說(shuō)很難確定它們之間的因果關(guān)系。例如，對(duì)部門(mén)的會(huì)議經(jīng)費(fèi)，有兩個(gè)建議：一是采用產(chǎn)出分析法，可用次數(shù)考察，不必一定要測(cè)量這些會(huì)議產(chǎn)生的成果；二是采用定性的方法，只需說(shuō)明會(huì)議的召開(kāi)有利于產(chǎn)生什么樣的效果。

和人員、公用經(jīng)費(fèi)相比，項(xiàng)目預(yù)算具有較為明確的支出目的和標(biāo)準(zhǔn)要求，是目前推行預(yù)算績(jī)效管理的最佳選擇。目前，我國(guó)部門(mén)對(duì)中長(zhǎng)期和短期目標(biāo)缺少明確的績(jī)效規(guī)劃，可能是沒(méi)有制度要求和操作習(xí)慣，更可能是沒(méi)有把握規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的能力。部門(mén)只能對(duì)現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)出負(fù)責(zé)，而對(duì)于結(jié)果績(jī)效應(yīng)該由政策的制定者負(fù)責(zé)。而在我國(guó)現(xiàn)行體制下，從選民到被選舉的人大代表和官員，到公共政策的制定，再到預(yù)算的決策是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的過(guò)程，政策制定者和預(yù)算決策人被淹沒(méi)在長(zhǎng)而復(fù)雜的委托代理關(guān)系鏈條中，在這種復(fù)雜的關(guān)系中很難用預(yù)算績(jī)效管理來(lái)評(píng)判和約束。所以，建議改革初期還是側(cè)重于對(duì)部門(mén)預(yù)算產(chǎn)出的評(píng)價(jià)，部門(mén)預(yù)算績(jī)效報(bào)告中必須明確產(chǎn)出，對(duì)支出結(jié)果，只要說(shuō)明目標(biāo)的產(chǎn)出有助于產(chǎn)生特定的結(jié)果就可以了，待改革進(jìn)一步深入再研究部門(mén)對(duì)預(yù)算結(jié)果的責(zé)任問(wèn)題。3．改革步驟設(shè)想

我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革從時(shí)間上可區(qū)分為近期改革與遠(yuǎn)景規(guī)劃。目前，預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)工作是改革探索的主要體現(xiàn)，應(yīng)該明確其只是部門(mén)預(yù)算管理改革的一個(gè)組成部分，也是探路先鋒。在逐漸完善此項(xiàng)實(shí)踐工作的同時(shí)，要努力嘗試在部門(mén)預(yù)算績(jī)效規(guī)劃編制、產(chǎn)出與結(jié)果數(shù)據(jù)審計(jì)監(jiān)督、績(jī)效報(bào)告撰寫(xiě)、績(jī)效結(jié)果公示與運(yùn)用等方面健全部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容，并建立合理的管理程序。此外，還要盡快夯實(shí)改革的技術(shù)基礎(chǔ)。一是部門(mén)要提高制定中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃和短期計(jì)劃的能力，加強(qiáng)對(duì)部門(mén)和項(xiàng)目產(chǎn)出、結(jié)果的定義；二是預(yù)算會(huì)計(jì)制度的轉(zhuǎn)變和預(yù)算賬戶的調(diào)整，將改革重點(diǎn)放在投入和產(chǎn)出的關(guān)系建立和調(diào)整上；三是培養(yǎng)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員的績(jī)效概念，從技術(shù)層面培訓(xùn)基層績(jī)效分析人員；四是要不斷完善績(jī)效管理的方法、指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系。最終，在近期內(nèi)建立起包括以上內(nèi)容的公共部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系。

在遠(yuǎn)景規(guī)劃方面，要徹底實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理模式從投入控制型向產(chǎn)出結(jié)果型的轉(zhuǎn)變以及各預(yù)算管理參與者權(quán)利與義務(wù)的轉(zhuǎn)換，強(qiáng)調(diào)管理權(quán)利的靈活性對(duì)應(yīng)的是更多的產(chǎn)出義務(wù)與效益責(zé)任。要進(jìn)一步研究績(jī)效文化的形成問(wèn)題，如果真能使預(yù)算績(jī)效管理對(duì)預(yù)算資源分配產(chǎn)生有效影響，可能最終是一種緩慢的、持續(xù)的文化變革的結(jié)果，要將績(jī)效文化滲透到政策制定過(guò)程中。同時(shí)，應(yīng)注意各項(xiàng)配套措施的完善。一是建立健全部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)法律法規(guī)體系；二是加強(qiáng)部門(mén)運(yùn)用預(yù)算績(jī)效管理的能力建設(shè)，包括組織能力、管理能力、學(xué)習(xí)能力、執(zhí)行能力等。最終，不斷完善具有中國(guó)特色的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度體系，并通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)現(xiàn)中國(guó)式的“政府治理”模式創(chuàng)新。

最后，改革的具體路徑選擇應(yīng)該發(fā)揮多方優(yōu)勢(shì)。中央層面可以確立改革的原則和方向，并給予技術(shù)指導(dǎo)，發(fā)揮中央部委統(tǒng)籌全局的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)自上而下的縱向改革推動(dòng)；同時(shí)，通過(guò)試點(diǎn)改革，鼓勵(lì)地方政府自下而上的改革創(chuàng)新；此外，各級(jí)政府內(nèi)部部門(mén)間也要相互學(xué)習(xí)借鑒，并在此級(jí)政府的統(tǒng)一規(guī)劃下科學(xué)有序地橫向推動(dòng)改革。

擴(kuò)展閱讀：我國(guó)績(jī)效預(yù)算管理的問(wèn)題和未來(lái)改革方向

我國(guó)績(jī)效預(yù)算管理現(xiàn)狀、問(wèn)題、改革難點(diǎn)和突破點(diǎn)

基于中外預(yù)算管理改革的現(xiàn)狀對(duì)比

一、引言

預(yù)算績(jī)效管理涉及預(yù)算管理的全過(guò)程，包括績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理。

201*年，我國(guó)財(cái)政部發(fā)布了關(guān)于設(shè)計(jì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作的框架的文件，制定了以“橫向到邊、縱向到底、全面推行”為中心思想的預(yù)算績(jī)效管理的工作任務(wù)。

201*年3月，人大在提交的中央和地方預(yù)算草案中明確提出：積極推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理。

201*年10月，財(cái)政部發(fā)布《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（201*-201*年）》。規(guī)劃稱，201*年前，財(cái)政部將實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理擴(kuò)面增點(diǎn)工程。這預(yù)示著全面加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作將站在一個(gè)新的起點(diǎn)上。

但這一條改革之路仍在摸索和前進(jìn)之中，相比較國(guó)外現(xiàn)狀，存在眾多的問(wèn)題和落后之處，同時(shí)受制于中國(guó)政治改革的滯后，中國(guó)預(yù)算改革仍困難重重。

本文先將外國(guó)201*-201*年之間的預(yù)算改革做大致總結(jié)，并簡(jiǎn)單與中國(guó)改革現(xiàn)狀作對(duì)比，找到中國(guó)績(jī)效預(yù)算管理改革現(xiàn)狀中的問(wèn)題，再?gòu)闹袊?guó)實(shí)際出發(fā)，從國(guó)外的改革現(xiàn)狀中找出中國(guó)的改革突破點(diǎn)。

二、國(guó)外預(yù)算管理的改革現(xiàn)狀

根據(jù)績(jī)效預(yù)算管理的管理系統(tǒng)內(nèi)容，從評(píng)估工具、執(zhí)行機(jī)制、政府系統(tǒng)三個(gè)角度分析201*-201*年國(guó)外各個(gè)國(guó)家的改革思路和改革重點(diǎn)。

1.評(píng)估工具：績(jī)效評(píng)價(jià)體系

西方國(guó)家在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，已開(kāi)始逐步完善績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系：事前預(yù)測(cè)、事中監(jiān)測(cè)和事后評(píng)估，并且更加重視事前的預(yù)測(cè)性評(píng)估，而非單純的事后救火式的評(píng)價(jià)控制模式，并在事后評(píng)價(jià)上也有新的突破。

（1）加拿大：

在預(yù)測(cè)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)方面，加拿大政府從運(yùn)用預(yù)算編制滾動(dòng)方法，逐步過(guò)渡到將私營(yíng)部門(mén)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的平均結(jié)果作為比較典型的樣本，得到最貼近經(jīng)濟(jì)實(shí)際的預(yù)測(cè)結(jié)果，以增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性和準(zhǔn)確性。

在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估方面，加拿大政府有兩點(diǎn)舉措：

一是利用評(píng)估工具公開(kāi)部門(mén)項(xiàng)目信息的詳細(xì)目錄。201*年建立的管理問(wèn)責(zé)框架（MAF）以政府能力建設(shè)為目標(biāo)，并以此框架為基礎(chǔ)整合了公共支出管理系統(tǒng)（ExpenditureManagementSystem,EMS）與管理、資源和結(jié)果框架（Management,ResourcesandResultsStructure,MRRS），MRRS通過(guò)項(xiàng)目的信息收集、管理、財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)信息的報(bào)告，確定每個(gè)項(xiàng)目的預(yù)期結(jié)果，提供政策和項(xiàng)目結(jié)果的管理信息，同時(shí)加拿大政府加強(qiáng)決策信息的可信度，支持財(cái)政問(wèn)責(zé)制。

二是明確項(xiàng)目的結(jié)果導(dǎo)向，MRRS將各個(gè)政府項(xiàng)目的評(píng)估結(jié)果按一定類別分類，如：分成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國(guó)內(nèi)、國(guó)外等，使每個(gè)項(xiàng)目與一個(gè)政府相聯(lián)系。在結(jié)果績(jī)效導(dǎo)向上，也不是僅僅限制政府部門(mén)的支出或項(xiàng)目支出，而是將項(xiàng)目活動(dòng)結(jié)果與政府的工作結(jié)果聯(lián)系結(jié)合看待，從而衡量政府預(yù)算支出績(jī)效。

（2）澳大利亞：

財(cái)政部通過(guò)計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)控政府支出和預(yù)算數(shù)的相符度，要求政府每月報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行和財(cái)政支出作實(shí)時(shí)監(jiān)控，一旦執(zhí)行數(shù)和預(yù)算數(shù)出現(xiàn)差異，就會(huì)及時(shí)跟進(jìn)調(diào)查，并根據(jù)實(shí)際情況產(chǎn)出原因分析，提出解決方案。

（3）美國(guó)：

在解決財(cái)政誤支問(wèn)題方面，由于該問(wèn)題最容易出現(xiàn)財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)依照《不正當(dāng)支付法》對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)估算。一旦風(fēng)險(xiǎn)估算統(tǒng)計(jì)量超過(guò)1000萬(wàn)美元，該機(jī)構(gòu)就會(huì)被指定要根據(jù)預(yù)算計(jì)劃消除不正當(dāng)支付問(wèn)題。

在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估方面，美國(guó)政府根據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容、類型確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。美聯(lián)邦開(kāi)發(fā)了一種正式評(píng)估聯(lián)邦項(xiàng)目效益的工具《項(xiàng)目評(píng)定等級(jí)工具》，它包括25條評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的重要性設(shè)置不同的權(quán)重，也可根據(jù)不同的項(xiàng)目增加其他若干標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)工具可以使得項(xiàng)目評(píng)估和財(cái)政支出監(jiān)控更具操作性，還可以根據(jù)各個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，反推政府各個(gè)項(xiàng)目的成本分析、指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)運(yùn)籌。

（4）英國(guó)：

在影響評(píng)估方面，英國(guó)政府會(huì)充分考慮財(cái)政政策的成本和行業(yè)影響，詳細(xì)計(jì)算該政策的貨幣化成本和收益。

2.執(zhí)行機(jī)制：績(jī)效預(yù)算的執(zhí)行能力

在預(yù)算績(jī)效改革的保障機(jī)制方面，西方國(guó)家似乎達(dá)成共識(shí)，盡管所采取的措施不同，但都有以下幾點(diǎn)共同認(rèn)識(shí)和措施：

1）逐步落實(shí)權(quán)責(zé)發(fā)生制，并擴(kuò)大政府資產(chǎn)負(fù)債的適用范圍；2）將預(yù)算責(zé)任與責(zé)任評(píng)估結(jié)合，加強(qiáng)預(yù)算問(wèn)責(zé)可行性；3）強(qiáng)調(diào)承諾控制，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的掌控能力。具體各國(guó)針對(duì)這三點(diǎn)共識(shí)所提出的措施如下：（1）美國(guó)：

美國(guó)聯(lián)邦政府在預(yù)算改革中，將政府債務(wù)核算作為改革重點(diǎn)，逐步擴(kuò)大政府負(fù)債的適用范圍，如將社會(huì)養(yǎng)老、環(huán)境治理增加到政府整體范圍的資產(chǎn)負(fù)債表中，逐步完善以前的政府負(fù)債的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。（2）英國(guó)：

英國(guó)政府提交的《預(yù)算責(zé)任和國(guó)家審計(jì)條例草案》，作為英國(guó)財(cái)政改革的一部分，突出了預(yù)算責(zé)任辦公室的重要地位和國(guó)家審計(jì)署的公司治理結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)提高財(cái)政的透明度和政府的公共財(cái)政責(zé)任，提高政府的問(wèn)責(zé)可操作性。

（3）加拿大：

加拿大政府已經(jīng)用完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制取代了收付發(fā)生制，作為其政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度。并在實(shí)施該會(huì)計(jì)制度之后，改變了其土著居民和環(huán)境責(zé)任的政策，并將環(huán)境政策反映到政府負(fù)債的財(cái)務(wù)報(bào)表上。

在201*年加拿大政府頒布的《加拿大經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃》中預(yù)算責(zé)任這一章，政府非常重視使用監(jiān)督工具，例如：內(nèi)部審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理和組織流程控制等。并要求政府保證支出透明度和定期向國(guó)會(huì)報(bào)告支出計(jì)劃的執(zhí)行和落實(shí)情況。

加拿大財(cái)政部在責(zé)任評(píng)估和增加財(cái)政問(wèn)責(zé)制度可行性上，從201*年就開(kāi)始部署，建立了管理問(wèn)責(zé)框架，并在該框架下，整合公共支出管理系統(tǒng)和管理、資源和結(jié)果框架，還在201*年之后逐步完善財(cái)政管理責(zé)任評(píng)估框架，關(guān)注政策和項(xiàng)目層面的績(jī)效評(píng)估以明確政府的預(yù)算責(zé)任。

3.政府系統(tǒng)：與績(jī)效管理的聯(lián)動(dòng)

在績(jī)效預(yù)算管理改革中，西方各國(guó)政府幾乎都是通過(guò)完善績(jī)效戰(zhàn)略、績(jī)效信息和績(jī)效審計(jì)協(xié)同，使得績(jī)效預(yù)算與整個(gè)績(jī)效管理系統(tǒng)構(gòu)成聯(lián)動(dòng)作用。

完善績(jī)效戰(zhàn)略涵蓋兩個(gè)方面：一是績(jī)效戰(zhàn)略的制定，二是績(jī)效合同的設(shè)置。績(jī)效合同中便包含預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，而且針對(duì)不同的部門(mén)和項(xiàng)目，各個(gè)合同中的指標(biāo)各有針對(duì)性。

績(jī)效信息和績(jī)效審計(jì)的協(xié)同也涵蓋兩個(gè)方面：一是從獨(dú)立審計(jì)發(fā)展到績(jī)效預(yù)算與績(jī)效審計(jì)協(xié)同配合；二是從事后評(píng)估發(fā)展到事前防范和后續(xù)審計(jì)。

（1）加拿大：

在制定績(jī)效戰(zhàn)略方面，加拿大財(cái)政部對(duì)預(yù)算案做出了戰(zhàn)略規(guī)劃，分為春季、夏季、秋季和冬季四個(gè)階段，每個(gè)階段的戰(zhàn)略重點(diǎn)不同，如秋季側(cè)重于與有關(guān)團(tuán)體進(jìn)行磋商，而冬季主要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)。

在績(jī)效評(píng)估和信息生成和披露方面，加拿大政府的公共支出管理系統(tǒng)每年對(duì)25%的政府直接項(xiàng)目支出進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)估，四年為一個(gè)周期評(píng)估所有政府公共支出項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效完成情況打分，凡是績(jī)效評(píng)分處于最低的5%以內(nèi)的項(xiàng)目將面臨資金壓縮或取消的危險(xiǎn)。

（2）美國(guó)：

在績(jī)效戰(zhàn)略周期的設(shè)置方面，美國(guó)政府在其《201*～201*年財(cái)政部戰(zhàn)略計(jì)劃草案》中，劃分了戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略框架、戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略管理等各個(gè)板塊，呈現(xiàn)出了相對(duì)成熟的績(jī)效戰(zhàn)略管理框架。

（3）英國(guó)：

英國(guó)制定了部門(mén)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的年度績(jī)效合同，保證預(yù)算績(jī)效，也展現(xiàn)了政府以結(jié)果和績(jī)效為導(dǎo)向來(lái)制定預(yù)算和資源分配計(jì)劃的思路。

英國(guó)201*年運(yùn)行“在線信息整合系統(tǒng)”，由財(cái)政部收集來(lái)自全國(guó)各地公共部門(mén)的原始財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合和統(tǒng)計(jì)分析，輸出：授權(quán)部門(mén)的年度開(kāi)支計(jì)劃、已完成財(cái)年的實(shí)際支出、預(yù)計(jì)的盈余、每月一結(jié)算及預(yù)測(cè)未來(lái)數(shù)月的盈余這幾項(xiàng)數(shù)據(jù)。這樣通過(guò)績(jī)效評(píng)估提供項(xiàng)目的詳細(xì)支出和結(jié)果信息，從而保持良好績(jī)效信息溝通的預(yù)算制度就可以幫助財(cái)政部門(mén)進(jìn)行戰(zhàn)略管理和預(yù)算分配。

（4）新西蘭：

在績(jī)效合同設(shè)置方面，預(yù)算部門(mén)和支出機(jī)構(gòu)間的產(chǎn)出購(gòu)買(mǎi)合同。（5）澳大利亞：

在績(jī)效合同設(shè)置方面，財(cái)政部與各個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行資源協(xié)議的承包。201*年，澳大利亞政府于將“財(cái)政與放松管制部”下屬的“評(píng)估與審計(jì)辦公室”劃歸澳大利亞國(guó)家審計(jì)署。

澳大利亞聯(lián)邦政府將績(jī)效審計(jì)分為部門(mén)活動(dòng)或項(xiàng)目審計(jì)、防衛(wèi)性安全審計(jì)、跨部門(mén)審計(jì)和后續(xù)審計(jì)等四種類型，明確提出將“后續(xù)審計(jì)”作為一種獨(dú)立的審計(jì)類型。

三、當(dāng)前我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

對(duì)比西方國(guó)家的預(yù)算績(jī)效管理改革的各項(xiàng)舉措和共同認(rèn)識(shí)，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效改革還存在著不可忽視的問(wèn)題。主要幾點(diǎn)可總結(jié)如下：

1.預(yù)算績(jī)效管理缺乏法律支撐

1）政治改革的滯后導(dǎo)致績(jī)效預(yù)算管理改革困難重重。

相比較西方各國(guó)法律頒布和實(shí)施的各項(xiàng)預(yù)算績(jī)效改革法律，我國(guó)的預(yù)算改革法規(guī)一直難產(chǎn)，阻礙和困難重重，不僅預(yù)算法的各項(xiàng)規(guī)定改革存在阻礙，而且受制于政治制度的改革，預(yù)算法規(guī)的改革一直滯后，即使有專家和改革者有雄心壯志和較為高端的改革計(jì)劃，但迫于政治改革的落后，預(yù)算改革常�！把鄹呤值汀保�存在雄心和低度現(xiàn)實(shí)的差異過(guò)大的問(wèn)題。

2）《預(yù)算法》的實(shí)施情況與改革思路不同。

當(dāng)前，我國(guó)依據(jù)最多的法律為《預(yù)算法》，但《預(yù)算法》的改革亟待完善，其實(shí)施情況也與現(xiàn)今的改革方向多有不符，例如，關(guān)于預(yù)算支出和預(yù)算外支出的劃分不明確，在預(yù)算績(jī)效責(zé)任追究方面沒(méi)有形成制度化和系統(tǒng)化的監(jiān)督工作機(jī)制，這使得預(yù)算績(jī)效管理缺乏法律約束和制度保障，權(quán)威性不足，導(dǎo)致績(jī)效管理工作存在一定盲目性和隨意性，常常是難以有效發(fā)揮職能作用，不利于預(yù)算績(jī)效管理的全面推行。

2.預(yù)算績(jī)效管理運(yùn)行機(jī)制不通暢1）財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏實(shí)質(zhì)性的權(quán)力。

由于承擔(dān)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)并不能掌握預(yù)算分配權(quán)，只能作為預(yù)算分配決定的參照，因此績(jī)效評(píng)價(jià)處的權(quán)力和地位都不高，甚至沒(méi)有權(quán)利否決拒絕申報(bào)績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目支出申請(qǐng)，不能對(duì)提供虛假數(shù)據(jù)的支出部門(mén)進(jìn)行處分，不能暫停對(duì)績(jī)效結(jié)果欠佳的支出部門(mén)的財(cái)政撥款等等。使得績(jī)效評(píng)價(jià)的效力和最終目的不能實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)改革就是一紙空文，盡管實(shí)施，但沒(méi)有實(shí)質(zhì)效力。

2）財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)視系統(tǒng)。

相比西方國(guó)家的各種財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，我國(guó)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行、財(cái)務(wù)報(bào)告非常缺乏這樣的實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)。

3）問(wèn)責(zé)制度不完善，仍然是收付發(fā)生制而非權(quán)責(zé)發(fā)生制。3.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺乏客觀準(zhǔn)確性

1）迫于政治考慮，預(yù)算績(jī)效常常被迫提升等級(jí)。

我國(guó)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系制度在字面上雖然要求客觀地評(píng)定預(yù)算績(jī)效等級(jí)，但其等級(jí)分類不大明細(xì)，最終只是得出個(gè)“優(yōu)良中差”，出于深入推進(jìn)改革、保持友好合作的考慮，幾乎所有績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果都是在第三方評(píng)定績(jī)效之后，均摻入主觀政治因素，并上調(diào)等級(jí)，得到皆大歡喜的結(jié)果。這樣的績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程和結(jié)果，只能是一種權(quán)衡，且流于形式，起不到監(jiān)督和解決預(yù)算問(wèn)題的作用，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)也是客觀公正和政治壓力下小心謹(jǐn)慎地平衡。

2）一些類型的項(xiàng)目績(jī)效難以測(cè)量、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不全。

一般垂直管理的支出部門(mén)，例如：教育、衛(wèi)生、科技、農(nóng)業(yè)等，都是有各自的一套較為合理的指標(biāo)體系和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)的，因而績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)的結(jié)果比較規(guī)范和全面。但一些項(xiàng)目的績(jī)效難以量化，比如：應(yīng)急、基建、補(bǔ)貼等等，目前尚少有專家能給其選用或指定較為合適的財(cái)政績(jī)效指標(biāo)，只能用最基本和最簡(jiǎn)單的指標(biāo)替代，其效果并不是很好。

一些財(cái)政支出項(xiàng)目類別繁多，種類復(fù)雜，涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、外交事務(wù)、行政司法、科教文衛(wèi)等眾多領(lǐng)域，兼有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等多元目標(biāo)，項(xiàng)目績(jī)效具有多樣性，如經(jīng)濟(jì)效益社會(huì)效益和政治效益、短期效益和長(zhǎng)期效益、直接效益和間接效益、整體效益和局部效益等。要對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行公正的評(píng)價(jià)，必須對(duì)上述種種因素進(jìn)行全面衡量。而社會(huì)效益和政治效益往往很難用量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)測(cè)評(píng)，同時(shí)，由于財(cái)政支出分布的行業(yè)繁多，即使評(píng)價(jià)指標(biāo)可以量化，往往很多項(xiàng)目之間也缺乏可比性。

3）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政支出向來(lái)涉及面廣，牽涉行業(yè)多，其項(xiàng)目和明細(xì)內(nèi)容也非常廣泛，關(guān)于這些內(nèi)容的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，有經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政部發(fā)布的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是較為簡(jiǎn)單和粗略的，并不能涵蓋大部分財(cái)政支出預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

4）績(jī)效評(píng)價(jià)方法的操作性不強(qiáng)。

一般的來(lái)說(shuō)，績(jī)效評(píng)價(jià)方法有：成本效益法、攤提計(jì)算法、計(jì)劃目標(biāo)與實(shí)際效果比較法、專家評(píng)議與問(wèn)卷調(diào)查法、等評(píng)價(jià)方法，但由于支出部門(mén)和預(yù)算制定部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)不夠，通常只使用了其中的一種或兩種方法，使用某種方法時(shí)也比較粗糙，不能做到結(jié)合指標(biāo)對(duì)實(shí)際情況作相應(yīng)的分析。

四、全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的政策建議1.加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理法制建設(shè)，強(qiáng)化法律性（1）加快算績(jī)效管理法的修訂工作。

在加快和堅(jiān)定政治改革的基礎(chǔ)上，做好預(yù)算績(jī)效管理法制修訂的工作，并結(jié)合我國(guó)的政治體制的實(shí)際狀況，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的地位作相應(yīng)的提升，保證預(yù)算績(jī)效的實(shí)施不是“一紙空文”或“有頭無(wú)尾”。

（2）溫和漸進(jìn)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革。

在當(dāng)前的形勢(shì)下，預(yù)算績(jī)效管理的改革者只能暫時(shí)接受“眼高手低”的預(yù)算改革現(xiàn)實(shí)，利用漸進(jìn)和溫和的方式推進(jìn)改革，不斷克服來(lái)自政治上和技術(shù)上的巨大障礙，在雄心勃勃的設(shè)計(jì)和差強(qiáng)人意的低度現(xiàn)實(shí)之間謹(jǐn)慎地尋求統(tǒng)一，如植入法治原則、樹(shù)立績(jī)效責(zé)任觀念、培養(yǎng)分析能力、提高支出部門(mén)合作意愿、提升績(jī)效結(jié)果透明度等。

2.建立權(quán)責(zé)對(duì)稱、預(yù)算與績(jī)效管理一體化的體制

我國(guó)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，需要將績(jī)效理念與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督融為一體，從而一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，同時(shí)完善預(yù)算績(jī)效管理工作流程，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、項(xiàng)目完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋的結(jié)果要運(yùn)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。雖然大多數(shù)地方政府在預(yù)算績(jī)效結(jié)果應(yīng)用上做到了預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算編制、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、反饋整改、信息公開(kāi)的有機(jī)結(jié)合，但在完善“四個(gè)結(jié)合”的基礎(chǔ)上還要開(kāi)辟和創(chuàng)新的應(yīng)用渠道：

（1）一是與部門(mén)預(yù)算的結(jié)合。

對(duì)于績(jī)效管理結(jié)果優(yōu)秀的項(xiàng)目和單位，事中跟蹤項(xiàng)目財(cái)政部門(mén)在安排后續(xù)資金時(shí)給予優(yōu)先保障，事后評(píng)價(jià)的在安排其他項(xiàng)目資金時(shí)給予優(yōu)先考慮，或者給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于績(jī)效管理結(jié)果不合格項(xiàng)目和單位，事中跟蹤評(píng)價(jià)的財(cái)政部門(mén)及時(shí)提出整改意見(jiàn)，整改期間應(yīng)暫停資金撥付，未落實(shí)整改措施的應(yīng)暫停該項(xiàng)目實(shí)施。事后評(píng)價(jià)的，其他項(xiàng)目資金要從緊安排，下年度減少或不再安排預(yù)算。（2）二是建立報(bào)告制度。

財(cái)政部門(mén)要將年度績(jī)效管理開(kāi)展情況、收到的成效、表現(xiàn)優(yōu)異的部門(mén)或單位、存在的突出問(wèn)題、改進(jìn)建議等，向同級(jí)政府和人大報(bào)告，接受政府指導(dǎo)和人大監(jiān)督，更好地推動(dòng)績(jī)效管理工作。

（3）三是建立通報(bào)制度。

為督促部門(mén)和單位按期完成績(jī)效管理工作，對(duì)部門(mén)和單位的績(jī)效目標(biāo)完成情況和績(jī)效自評(píng)等工作進(jìn)度、組織管理情況，在一定范圍內(nèi)通報(bào)，促使其如期、按質(zhì)按量完成績(jī)效管理工作。

（4）四建立公開(kāi)制度。

對(duì)財(cái)政部門(mén)組織評(píng)價(jià)的，且民眾普遍關(guān)注、影響較大的民生支出、項(xiàng)目支出的績(jī)效管理結(jié)果，經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)后，可通過(guò)報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督

3.建立財(cái)政支出動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制、有效財(cái)務(wù)報(bào)告與問(wèn)責(zé)制度（1）構(gòu)筑政府預(yù)算管理信息化平臺(tái)。

政府預(yù)算的編制、執(zhí)行以及政府會(huì)計(jì)和績(jī)效審計(jì)甚至政府決策，需要處理大量的數(shù)據(jù)，因此需要建立能提供強(qiáng)大技術(shù)支撐的財(cái)政預(yù)算信息系統(tǒng)。同時(shí)，作為政府行政管理體制改革的一個(gè)環(huán)節(jié)以及重要的財(cái)力保障，財(cái)政信息系統(tǒng)建設(shè)的支撐以及政府信息管理平臺(tái)的構(gòu)筑為績(jī)效預(yù)算改革和推行創(chuàng)造良好環(huán)境。信息系統(tǒng)對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施是一個(gè)重要的補(bǔ)充，通過(guò)建立該系統(tǒng)，能夠及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地搜集和提供與績(jī)效管理相關(guān)的各方面財(cái)政信息，為預(yù)算績(jī)效管理工作所用。首要的是要建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，將各部門(mén)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)納入其進(jìn)行管理；其次是要建立預(yù)算績(jī)效管理數(shù)據(jù)庫(kù)，并以基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)為依托，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)，設(shè)定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并且根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分后，納入各部門(mén)的數(shù)據(jù)庫(kù)檔案；最后是要配套建立健全專家?guī)�、中介機(jī)構(gòu)庫(kù)的信息系統(tǒng)。

（2）明確各部門(mén)的主體地位，建立問(wèn)責(zé)制。

在預(yù)算績(jī)效管理的組織構(gòu)架中，各部門(mén)承擔(dān)著政府職能而成為預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵，因此，首先是確立部門(mén)在預(yù)算績(jī)效管理中的主體地位，建立部門(mén)預(yù)算責(zé)任制度。部門(mén)作為預(yù)算編制和執(zhí)行的主體，是預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任承擔(dān)者。其次是建立績(jī)效問(wèn)責(zé)制度，作為約束各部門(mén)行為的手段。同時(shí)進(jìn)一步明確政府各部門(mén)的職責(zé)范圍，把單位財(cái)政資金使用績(jī)效納入機(jī)關(guān)建設(shè)和效能建設(shè)的考核范圍，進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任制，將預(yù)算績(jī)效與部門(mén)預(yù)算資金安排、部門(mén)責(zé)任人的年度考核等掛鉤，發(fā)揮其主體作用，提高單位對(duì)預(yù)算資金使用績(jī)效的重視和開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作的自覺(jué)性。

4.合理安排財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度（1）將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化預(yù)算資金分配。

將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制、資金安排和改進(jìn)預(yù)算管理相結(jié)合，增強(qiáng)績(jī)效結(jié)果對(duì)預(yù)算資金分配的約束力度，同時(shí)，將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府及其部門(mén)履行目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的重要反應(yīng)，引入到政府決策過(guò)程中，通過(guò)結(jié)果應(yīng)用，促進(jìn)部門(mén)改善預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置，提高政府行政效率和公信力。

（2）建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制，鼓勵(lì)受到差評(píng)的部門(mén)和單位整改。有關(guān)部門(mén)應(yīng)該將評(píng)價(jià)結(jié)果、存在的問(wèn)題和財(cái)政部門(mén)的意見(jiàn)及時(shí)反饋給被評(píng)價(jià)部門(mén)和單位，作為其改進(jìn)預(yù)算管理、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的重要依據(jù)，并督促其落實(shí)整改。

（3）提高透明度，逐步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)的范圍。

目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果往往只是在很小的范圍內(nèi)公開(kāi)，今后，隨著預(yù)算績(jī)效管理改革的全面推進(jìn)，應(yīng)該按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》有關(guān)要求，逐步將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)的范圍從被評(píng)單位和部門(mén)擴(kuò)大到上級(jí)主管部門(mén)，從政府?dāng)U大到社會(huì)，公之于眾，提高透明度，將評(píng)價(jià)結(jié)果用于加強(qiáng)人大等立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的監(jiān)督。

（4）將預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果與個(gè)人獎(jiǎng)懲掛鉤，加大對(duì)個(gè)人的問(wèn)責(zé)力度。預(yù)算績(jī)效管理是以結(jié)果為導(dǎo)向，將分錢(qián)、用錢(qián)以及用錢(qián)辦事的效果結(jié)合促進(jìn)預(yù)算績(jī)效的改進(jìn)，眾所周知，事在人為，因此，應(yīng)該加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果與個(gè)人利益緊密掛鉤，建立獎(jiǎng)懲分明的制度，將預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為個(gè)人的升遷、崗位調(diào)整以及報(bào)酬體系設(shè)計(jì)的重要依據(jù)，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理不善著應(yīng)該加大對(duì)個(gè)人的問(wèn)責(zé)力度。

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