淺析民航安全體系改革的必要性和構想

淺析民航安檢體系改革的必要性及實施構想

綦琦

近日，我有幸參與了民航特有工種職業(yè)技能鑒定工作，工作之余和幾名從事民航安檢工作多年的朋友閑聊。民航人話民航，茶余飯后聊的還是“民航那些事兒”，大家對我一年前在民航資源網首發(fā)的《淺議中國民航安檢體系改革的設想》一文給予了充分肯定，這激發(fā)了我這個中國民航安檢的“局外人”再次針對中國民航安檢現(xiàn)行的管理體制寫點兒什么的沖動。還是那句老話，正所謂“不識廬山真面目，只緣身在此山中”，有些故事還是“山外人”來講更得體些。

一、民航安檢工作的目的和意義

民航安全檢查簡稱民航安檢，是指在民用機場實施的為防止劫（炸）飛機和其它危害航空安全事件的發(fā)生，保障旅客、機組人員和飛機安全所采取的一種強制性的空防安全技術性檢查。民航安檢是民航空防安全保衛(wèi)工作中不可或缺的重要組成部分。在我國各民航機場活躍著由民航局授權的安檢隊伍，為保障航空安全，依照國家法律法規(guī)對乘坐民航班機的中、外籍旅客及物品以及航空貨物、郵件進行公開的安全技術檢查，防范劫持、爆炸民航班機和其他危害航空安全的行為，保障國家和旅客生命財產的安全而辛勤工作著，他們的工作具有強制性和專業(yè)技術性。民航安檢工作任務涵蓋了：對乘坐民用航空器的旅客及其行李，進入候機隔離區(qū)的其他人員及其物品以及空運貨物、郵件的安全技術檢查；對候機隔離區(qū)內的人員、物品進行安全監(jiān)控；對執(zhí)行飛行任務的民用航空器實施監(jiān)護。民航安檢工作的目的及意義簡而言之就是為了民航運輸?shù)陌踩�運行做好縝密的保障。

二、中國民航安檢體系的現(xiàn)狀及存在的隱憂

1980年9月，國務院批準了公安部、民航總局的報告，同意對�？课覈鴻C場的國際航班實施安全檢查，這標志中國民航安檢體系正式建立。1981年3月15日，公安部發(fā)布了關于航空安全檢查的通告，并決定自4月1日起對民航國際航班實施安全檢查，同年11月1日，又開始對民航國內航班實施安全檢查。至此，中國民航安檢體系構建工作基本完成，并開始了其“維護國家榮譽、保衛(wèi)民航安全”的歷史使命。最初，民航安檢工作業(yè)務的實施由民航公安保衛(wèi)部門負責，但這一時期安檢工作還存在漏洞。到了1983年7月，武警安全檢查站成立，安檢工作由武警部隊全面負責，這一時期，現(xiàn)行的安檢業(yè)務管理體制逐步形成。進入二十世紀九十年代，由武警部隊負責民航安檢工作已不適應當時全球經濟一體化和我國加大改革開放、建設有中國特色社會主義市場經濟的新形勢，1992年4月，民航安全檢查工作又移交民航總局，在各民航機場組建了安全檢查站，全面負責安檢工作的實施。

時至今日，我國民航現(xiàn)行的安檢管理體制仍然是1992年改革后的延續(xù)，但是隨著201*年中國民航機場實施屬地化管理體制改革，民航安檢作為各民航機場的業(yè)務部門移交給地方政府管理，其組織形式發(fā)生根本性改變。下面，筆者簡要列舉由于現(xiàn)行體系弊端而帶來的各安檢站普遍存在的隱患。1、安檢業(yè)務人員流失狀況堪憂

民航實施政企分開后，機場公司劃歸地方屬于企業(yè)性質，企業(yè)行為的目標是利潤最大化。為了更好的控制成本，近幾年多數(shù)機場招聘的年輕安檢員采用派遣制或短期合同制，隨著我國客貨吞吐量的不斷增加，業(yè)務層面需要配備更多的安檢崗位，這就形成了非正式工正在漸漸取代正式工成為現(xiàn)階段安檢工作的骨干力量的趨勢。雖然局方有70%以上的安檢從業(yè)人員為正式工的要求，但是能真正落實的機場并不多，就算新招安檢員為正式工編制，但是由于其待遇偏低，年齡偏小，工作強度大，很容易使他們在和老安檢員的對比中產生心理上的不平衡，導致性格浮躁、工作偏激，他們中部分人最終辭職。目前，安檢人員流動之大可謂觸目驚心，很多機場安檢站成立了安檢培訓中心或培訓部，專門培養(yǎng)新人，但往往是剛培訓好一批新人準備上崗，就有一批在崗人員已經辭職了，于是再招人再培訓。在當前國內外反恐態(tài)勢及社會安全形勢極其嚴峻的情況下，我們拋開培訓產生的人力物力財力消耗暫且不計，單單人員變動過大對現(xiàn)有安檢隊伍穩(wěn)定造成的影響就已經危害到整體的民航安全保障工作了。更嚴重的是民航安檢屬于技術性崗位，由于現(xiàn)在廣泛使用的主流安檢設備還存在一定的探測盲點，加之目前安檢程序設計存在不可避免的不完備性，隨著大量經過安檢培訓并且上崗而又離開安檢崗位從事其它工作的人數(shù)不斷增加，不可避免的導致民航安檢業(yè)務信息外泄，從而增加了民航的系統(tǒng)性風險。

2、執(zhí)法性和服務性的雙重壓力

民航安檢從成立的那一天起，關于它是執(zhí)法崗位還是服務崗位的爭論就從來沒有停止過。從世界范圍看，民航安檢的出現(xiàn)是執(zhí)行和落實國際民航組織于1971年9月在加拿大蒙特利爾召開的航空法外交會議上簽訂的《關于制止不利于民用航空安全的非法行為的公約》，我國是國際民航組織理事國，需要執(zhí)行組織簽訂的各項公約和法規(guī)，顯然民航安檢是執(zhí)法部門。但是，民航運輸屬于交通運輸業(yè)范疇，歸屬在服務性行業(yè)中，作為隸屬民航運輸系統(tǒng)的民航安檢又具備了服務的屬性，是服務部門。這種雙重屬性給民航安檢帶來了空前的內部和外部的雙重壓力。執(zhí)法性要求安檢工作依法辦事，對客貨行郵的安全檢查是例行公事，要求被查者無理由配合；服務性要求安檢工作以旅客為上帝，注重給旅客快捷、便利的過檢服務。很明顯，執(zhí)法性和服務性是矛盾的和不可調和的，民航安檢承載著雙重壓力。筆者認為：民航安檢是一個執(zhí)法部門，為了每個進入民航運輸系統(tǒng)的個體的群體利益最大化，犧牲某些個體的尊重體驗要求是必要的。3、安檢工作執(zhí)行標準多樣化的糾結

民航安檢在業(yè)務層面由民航局統(tǒng)一指導，但是在組織和財務層面則由分屬各地方政府的機場公司或集團管理，客觀形成了現(xiàn)在的我國民航安檢系統(tǒng)的多頭管理的格局，視各地方政府和機場對安檢工作重視和再投入資源程度的不同，各地安檢隊伍的軟硬件建設參差不齊，這給民航系統(tǒng)安全保障埋下了隱患。不同機場在安檢工作中采用的標準存在差異，經常出現(xiàn)旅客在A機場可以攜帶登機的物品在B機場就可能被要求托運；貨主在機場貨檢被拉下的貨物可以在隔壁航空公司貨檢順利過機。安檢工作執(zhí)行標準的多樣化使得公眾對民航安檢產生了質疑，讓他們誤將安檢執(zhí)法行為服務化。4、安檢員職業(yè)滿意度較低

對一種體系優(yōu)劣的評價除了其目標對象的體驗外，執(zhí)行者的體驗同樣應值得關注。安檢人員幾乎都要在X光機的輻射下工作，有時還要忍受旅客無端的指示甚至辱罵，安全門檢查員為完成旅檢需要一天進行幾百次下腰運動，航班延誤通宵熬夜加班也是時常發(fā)生。工作崗位的枯燥和勞累導致安檢員的業(yè)余生活相對枯燥，下班后首要任務就是睡覺、吃飯，然后再去工作。目前，我國民航安檢從業(yè)人員整體工作滿意度偏低。三、民航安檢體系改革的必要性及實施構想

以上介紹的隱憂也許只是冰山一角，更大的安全風險可能還潛伏在不為人知的更深處。筆者武斷地認為：民航安檢體系真的到了必須自我完善和救贖的時刻了，雖然我們成功的完成了201*年北京奧運會、201*年上海世博會和廣州亞運會的航空安保任務，但你我都清楚：除了我們工作出色外是否還有些許幸運的因素呢？誠然，執(zhí)行重大任務和承載過多壓力的階段不是體系改革的好時機，但我們不能因此給自己理由，置已凸顯的體系弊端于不顧，誰都不應該指望到時候亡羊補牢，現(xiàn)在已知道羊圈有洞，又何必“亡羊”呢？

民航安檢對維護人民生命財產和民航行業(yè)安全有著不可或缺的作用，人們需要更加安全的民航運輸，這是體系改革的出發(fā)點，也是落腳點。筆者認為應從以下幾個層面積極推進具有根本性、漸進性和可行性的民航安檢體系改革。1、強調民航安檢工作的重要性和權威性

民航安檢工作由于其特殊性，其工作成績很難體現(xiàn)。民航銷售崗位以銷售業(yè)績來考核工作效果、機場服務以旅客滿意度來衡量服務水平，民航安檢總不能指望的天天宣傳查出多少違禁品、高呼安全形勢嚴峻來突出安檢工作的重要性吧，那樣旅客都不敢坐飛機了。民航安檢工作的最好結果就是民航運輸能安全進行，中國民航創(chuàng)造的一個又一個安全記錄就是中國民航安檢人員盡職盡責工作的最好成績單。進一步突出安檢的執(zhí)法性特點，民航局應會同公安部、海關等相關職能部門重申安檢工作的重要性和權威性，努力在全社會培養(yǎng)形成“配合安檢就是保護自己”的正確意識。2、完善新型民航安檢組織結構的建立

擬將各地區(qū)民航安檢站管轄權收回由民航各地區(qū)安監(jiān)局統(tǒng)一直屬管理。這種管轄權上移一層的好處在于可以相對的使民航機場安檢站工作職能獨立，由中國民航局設立民航安檢總局負責協(xié)調各地區(qū)安檢工作，積極開展并制定全國民航安檢工作統(tǒng)一標準。各地區(qū)安監(jiān)局成立民航安檢工作監(jiān)督辦公室，負責監(jiān)督落實民航安檢總局的工作要求。這種管理辦法將有效解決安檢站現(xiàn)行的“多頭管理”局面，使得目前安檢工作執(zhí)行標準多樣化的問題從制度上得到根本解決。值得一提的是，每個機場應該只有一個安檢部門采用一個標準，應收回航空公司的貨檢資格，這將從根本上杜絕航空公司出于經濟利益而忽視安全性事件的發(fā)生。

3、深化安檢工資和人事制度改革

民航安檢崗位對專業(yè)性要求較強，需要工作經驗的積累才可以全面提高安檢工作的效率，因此能引入和留住優(yōu)秀人才從事民航安檢工作是全面提升安檢工作水平的關鍵。在國家推行精簡機構，合并工作職能的大背景下，提議將民航安檢隊伍公務員化是不現(xiàn)實的，但民航安檢可以根據自身特點建立一種準公務員的人事制度，根據各地方平均工資標準的差異，建立起在統(tǒng)一崗位標準工資乘以地區(qū)差異系數(shù)的辦法。工資和人事制度改革的最終標準是確保形成相對穩(wěn)定的民航安檢從業(yè)隊伍，相對穩(wěn)定的安檢隊伍是確保民航系統(tǒng)安全的有力保障，緩解安檢業(yè)務人員流失過多的現(xiàn)狀，降低由此產生的系統(tǒng)性風險。

4、關注安檢技術的創(chuàng)新和業(yè)務流程再造

鼓勵相關科研機構投入更多資源進行安檢技術的自主創(chuàng)新，研制出更加安全、可靠、便捷的安檢設備，降低安檢員的工作強度，為他們創(chuàng)造更加安全的工作環(huán)境。除了硬件的提升，基于安檢工作流程再造的軟件創(chuàng)新也是必不可少的，力爭做到在確保安全的前提下提升安檢執(zhí)法技巧，使得旅客配合安檢并最終構建“和諧安檢執(zhí)法規(guī)范”。

總之，中國民航安檢隊伍是中國民航系統(tǒng)中一支不計名利、盡職盡責、敢打硬仗的堅強之師。他們真的需要我們給予更多的關注和理解，數(shù)以萬計的安檢員無時無刻不在為了中國民航的安全默默地堅守在自己的崗位上。中國民航安檢體系改革勢在必行，這是完成中國由民航大國向民航強國蛻變所必須要正視的現(xiàn)實。希望謹以此文能再次喚起中國民航各界對民航安檢工作的關注。

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淺議中國民航安檢體系改革的設想

我近日新認識了幾個從事民航安檢工作多年的朋友，大家聊起民航安檢的那些事兒感慨頗深，特別是針對中國民航安檢現(xiàn)行的管理體制大家探討了很多。不由得讓我這個中國民航安檢的“局外人”有了去深入了解中國安檢現(xiàn)行管理體系和思考如何完善這種體系的動力。正所謂“不識廬山真面目，只緣身在此山中”，有些問題的更深層次探討還是“山外人”發(fā)起得好。

一、現(xiàn)行中國民航安檢體系將面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)

從201*的奧運會安保到201*的世博會安保，中國民航安檢系統(tǒng)一直緊繃神經迎接著一次又一次挑戰(zhàn)。自從“911事件”后，世界民航運輸業(yè)就成為在各種復雜國內外形勢下的“重點保護對象”。民航安檢系統(tǒng)就是保證民航系統(tǒng)得以安全有效運轉的重要屏障之一。民航安全檢查全面負責進入機場安全隔離區(qū)的人員和貨物的安全隱患排查工作，是確保民航運輸體系安全運行的第一道也是最重要的一道安全防線。民航系統(tǒng)具有特殊性，其潛在威脅不一定來自危險爆發(fā)地本身，比如：震驚一時的“洛克比空難”，泛美航空103號班機執(zhí)行法蘭克福倫敦紐約底特律航線，恐怖分子是利用行李在法蘭克福中轉安全檢查的疏漏完成爆炸物的安放并完成恐怖襲擊的，并不是事發(fā)地英國安檢的漏洞。這個事件說明，保障民航安全是一項系統(tǒng)性工作，中國民航安檢系統(tǒng)就仿佛一張?zhí)炀W庇護著民航運輸，正如安檢人員經常提及的“民航安檢是一家”。

我國民航現(xiàn)行的安檢管理體制開始于201*年中國民航機場實施屬地化管理體制改革后，民航安檢系統(tǒng)作為移交地方的人財物的組成部分交由各機場統(tǒng)一實施屬地化管理，同時還有部分大型基地航空公司建立了自己的貨檢隊伍。最終形成了現(xiàn)在的我國民航安檢系統(tǒng)的多頭管理的局面，視各地方政府和機場對安檢工作重視和再投入資源程度的不同，各地安檢隊伍的軟硬件建設參差不齊，似乎中國民航安檢系統(tǒng)這張安全保障的天網有些疏密不均的情況，這給民航系統(tǒng)安全保障埋下了隱患，戲稱道：“看誰是活雷鋒，犧牲他一個，幸福全國人”。

民航安檢工作和其它民航工種截然不同的地方就是其工作成績很難體現(xiàn)，安檢工作很少能“干出彩兒”，像民航銷售崗位以銷售業(yè)績來考核工作效果、機場服務以旅客滿意度來衡量服務水平，民航安檢總不能指望的天天宣傳查出多少違禁品、高呼安全形勢嚴峻來突出安檢工作的重要性吧，那么旅客都不敢做飛機了。民航安檢工作的最好結果就是民航運輸能安全進行，中國民航創(chuàng)造的一個又一個安全記錄就是中國民航安檢人員盡職盡責工作的最好成績單。正是由于安檢工作效果的隱性化特點，時間長了有些領導就忽略的安檢工作的重要性，甚至以自身權利影響正常安檢工作開展的事件也屢見不鮮�？傊�，現(xiàn)行民航安檢將由于管理體系的固有弊端而面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)。

二、我國安檢現(xiàn)狀及對“他山之石”的思考

熟悉中國民航安檢管理體制演變歷史的人不難總結出，中國民航安檢管理走過了由無到有，由“雙頭管理”到“單一管理”，由“單一管理”到“多頭管理”三個階段。目前延用的“多頭管理”體制具體表現(xiàn)為：各機場安檢站隸屬于機場企業(yè)，而機場企業(yè)歸地方政府管理，導致安檢履行正常工作職責時會受到來自外界的影響。安檢是執(zhí)法部門但由于其企業(yè)管理的性質又不能像一般行政執(zhí)法單位那樣行使真正的執(zhí)法權，帶來現(xiàn)行民航安檢工作的尷尬。今年因惡劣天氣原因所導致的廣州新白云機場和深圳寶安機場航班大面積延誤，由于危機處理不當而引發(fā)的旅客大鬧機場事件嚴重影響和破壞正常民航運輸，這一事件又將安檢工作的權責不匹配的矛盾凸顯化，設想如果賦予安檢部門應有的執(zhí)法權的話，事態(tài)的控制可能會更理想。各地方機場公司出于經濟因素考慮將更多資源投入到更能見成效和效果明顯的領域，機場不斷擴建、航站樓更漂亮、服務硬件條件不斷更新，相比較對安檢工作的投入相對不足，安檢人員配備不足和經費有限的矛盾催生了，用實習生、臨時工、勞務工等用人形式來從事一線安檢員的情況的出現(xiàn)，從而導致同工不同酬現(xiàn)象的加劇，有管理體制帶來的系統(tǒng)性問題日益突出。

在探討中國民航安檢體系改革思路之前，我們不妨借鑒一下“他山之石”。201*年“911事件”第一次讓世界人民見識到了可以把民航飛機當成飛彈去進行恐怖襲擊的事實，誠然事件并非完全的機場安檢疏漏所至，但各國政府紛紛加強機場安檢工作，把由各機場分散管理的安檢收歸政府統(tǒng)一管理，將由于分散管理帶來的體制疏漏的可能性降到最低。例如：美國把原有由各民航機場負責的安檢部門管轄權上移到聯(lián)邦國土安全部統(tǒng)一管理，實行國家公務員體制。歐洲各國多采用由國家警察部門統(tǒng)一負責機場安檢工作。國外這種建立在行政執(zhí)法部門基礎上的民航安檢系統(tǒng)管理機制，有利于安檢工作能獨立于機場和地方政府行政管理，統(tǒng)一全國機場安檢標準，將民航安檢工作由于管理機制所帶來的安全漏洞降到最低。當然，我國民航安檢有自身的特點，完全照搬國外模式也是不現(xiàn)實的，但是這種思路還是值得我們在為保障民航系統(tǒng)全面安全而推進的民航安檢體系改革中有一定的借鑒作用。

三、中國民航安檢體系改革設想

作為一名中國民航人，深知“安全第一”是中國民航發(fā)展的第一要務。之前我們好像過多的將安全問題的解決重點關注在飛行員素質、空管管制能力、機務維修水平、客艙安全管理等“空側”的部分。諸如：機場人身檢查、機場秩序管理、貨檢標準統(tǒng)一等“陸側”的部分關注度似乎不足，而“陸側”安全保障的提升源于安檢隊伍的管理水平的提升。以下筆者提出民航安檢體系改革的設想以供大家批評和探討。1、將各地區(qū)民航安檢站管轄權收回由民航各地區(qū)管理局或安監(jiān)局統(tǒng)一直屬管理。

這種管轄權上移一層的好處在于可以相對的使民航機場安檢站工作職能獨立，由中國民航局設立民航安檢總局負責協(xié)調各地區(qū)管理局安檢工作，積極開展并制定全國民航安檢工作統(tǒng)一標準。各地區(qū)管理局或安監(jiān)局成立民航安檢工作監(jiān)督辦公室負責監(jiān)督落實民航安檢總局的工作要求。這種管理辦法將有效解決現(xiàn)行安檢站現(xiàn)行的“多頭管理”局面。

2、向全社會宣傳民航安檢是工作而不是服務。

現(xiàn)有民航安檢是服務的提法是極其錯誤的，為了確保所有民航旅客的安全不應該用服務的管理辦法來衡量安檢工作的效果。避免采用旅客通過安檢的時間要求來約束安檢工作的辦法，在現(xiàn)有硬件水平和安檢工作人員素質的條件下，安檢速度和排查徹底性是矛盾的，民航局代表行業(yè)向社會宣傳這種“安全性高于服務性”的理念是十分必要的，當廣大旅客形成了對民航安檢工作嚴肅性充分認可的輿論氛圍后，安檢工作將會更有效的開展。

3、民航安檢應推進同工同酬為基礎的準公務員人事制度。民航安檢崗位對專業(yè)性要求較強，需要工作經驗的積累才可以全面提高安檢工作的效率，因此能引入和留住優(yōu)秀人才從事民航安檢工作是全面提升安檢工作水平的關鍵。在國家推行精簡機構，合并工作職能的大背景下，提將民航安檢隊伍公務員化是不現(xiàn)實的，但民航安檢可以根據自身特點建立一種準公務員的人事制度，根據各地方平均工資標準的差異，建立起在統(tǒng)一崗位標準工資乘以地區(qū)差異系數(shù)的辦法。工資和人事制度改革的最終標準是確保形成相對穩(wěn)定住民航安檢從業(yè)隊伍，相對穩(wěn)定的安檢隊伍是確保民航系統(tǒng)安全的有力保障。

4、賦予民航安檢部門有限執(zhí)法權

民航安檢部門工作和其所擁有的權力應相協(xié)調，有限執(zhí)法權將提升民航安檢部門在處理突發(fā)事件的靈活性。在目前將機場公安部門移交地方工作積極開展的大背景下，可以探討將部分原有機場公安部門的執(zhí)法權有限制的移交給安檢站，形成安檢站負責機場區(qū)域安全的單一部門負責體制，簡化機場在處理突發(fā)事件時的協(xié)調程序。

總之，中國民航安檢隊伍是中國民航系統(tǒng)中一直不計名利、盡職盡責、敢打硬仗的堅強之師。我們真的需要多關注一下他們，這是完成中國由民航大國向民航強國蛻變所必須要重視的群體。希望謹以此文能喚起中國民航各界對民航安檢工作的關注。

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