探索政府多元化融資方式 推進(jìn)硚口跨越式發(fā)展

探索政府多元化融資方式推進(jìn)口跨越式發(fā)展

夏新

201*年，為貫徹落實(shí)《中共武漢市委、武漢市人民政府關(guān)于圍繞“兩型社會(huì)”建設(shè)，完善城市管理體制的若干意見(jiàn)》（武發(fā)〔201*〕17號(hào)文），按照“深入實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，探索和完善以區(qū)為主、權(quán)責(zé)明晰、責(zé)隨權(quán)移、各盡其責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各區(qū)特別是中心城區(qū)在土地征收、拆遷安置、物業(yè)管理中的積極性，進(jìn)一步完善和規(guī)范全市土地有形市場(chǎng)，理順市、區(qū)國(guó)土資源管理體制，促進(jìn)土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和國(guó)土房產(chǎn)行政管理，著力推進(jìn)兩型社會(huì)建設(shè)”的指導(dǎo)思想。區(qū)委、區(qū)政府積極建立區(qū)級(jí)土地儲(chǔ)備試點(diǎn)模式、搭建區(qū)級(jí)政府融資平臺(tái)，經(jīng)過(guò)一年多的運(yùn)行實(shí)踐，區(qū)級(jí)政府融資平臺(tái)成效顯著，通過(guò)積極融資，有力保障了區(qū)重點(diǎn)土地儲(chǔ)備建設(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)，為口跨越式發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。

跨越式發(fā)展是一種趕超先進(jìn)的發(fā)展，要在提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力的前提下，縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，甚至趕上和超過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)。為實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)目標(biāo)，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。201*年是口區(qū)全面落實(shí)“十一五”規(guī)劃的最后一年，也是深入推進(jìn)全區(qū)“三年行動(dòng)計(jì)劃”的開(kāi)局之年，發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍然是當(dāng)務(wù)之急。通過(guò)對(duì)部分地區(qū)政府融資平臺(tái)，以及多元化融資方式的考察學(xué)習(xí)，結(jié)合我區(qū)工作實(shí)際，就進(jìn)一步發(fā)揮政府融資平臺(tái)作用的前提下，嘗試多種渠道、多種方式籌措建設(shè)資金，有必要進(jìn)行一些有益的探討：

一、政府融資平臺(tái)為城市建設(shè)發(fā)揮了積極的作用

為推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可持續(xù)性，許多地方政府成立了由有關(guān)部門(mén)組成的城建投資管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，作為城市投融資管理的宏觀決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定城市建設(shè)規(guī)劃、審議投資計(jì)劃、協(xié)調(diào)部門(mén)關(guān)系，對(duì)重大投融資活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，對(duì)城市建設(shè)與維護(hù)進(jìn)行配套化的調(diào)度安排。同時(shí)，政府組建投資經(jīng)營(yíng)公司，也成為溝通政府與市場(chǎng)的投融資平臺(tái)。這樣的國(guó)有獨(dú)資公司實(shí)行董事會(huì)制，董事會(huì)作為投資人代表，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、重大事項(xiàng)決策權(quán)、選擇經(jīng)營(yíng)者的人事權(quán)，主要負(fù)責(zé)決定公司的經(jīng)營(yíng)方向和投資計(jì)劃，委派或推薦公司的法人代表，制定公司的基本管理制度，具體履行投資項(xiàng)目的資金籌措、投資管理、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等職能。政府投融資管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的成立，改變了過(guò)去各自為政的政府投融資管理格局，有利于對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)。政府投融資平臺(tái)構(gòu)建，改變了過(guò)去完全依賴(lài)政府財(cái)政投入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的格局，有利于政企分開(kāi)及政府投融資渠道的拓展。我區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的成立，就是扮演這樣一個(gè)角色，以此為載體，在充分協(xié)調(diào)優(yōu)化相關(guān)部門(mén)職能的基礎(chǔ)上，逐步完善了投融資管理體制，通過(guò)投融資為我區(qū)的城市建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。

二、政府投融資平臺(tái)壓力越來(lái)越大

各地方政府設(shè)立的投資公司、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等服務(wù)于城市建設(shè)的投融資平臺(tái)，為各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)完成了大量的融資任務(wù)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)。但是，作為城市化發(fā)展的產(chǎn)物，這些投融資平臺(tái)的運(yùn)作也開(kāi)始面臨著一些問(wèn)題和困難。一是資產(chǎn)負(fù)債率偏高。一些政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到了70%以上。這種資產(chǎn)負(fù)債，一方面使這些國(guó)有公司承擔(dān)了較高的財(cái)務(wù)費(fèi)用；另一方面也會(huì)影響到進(jìn)一步的建設(shè)融資。二是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。由于所有的政府投融資平臺(tái)都承擔(dān)了大量的政府公益性建設(shè)項(xiàng)目，往往投資量大，效益產(chǎn)出慢，導(dǎo)致資金運(yùn)行經(jīng)常是捉襟見(jiàn)肘，陷入“借新債還老債”的困境。三是后續(xù)融資壓力不減。全國(guó)各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資量日益加大，并且有愈演愈烈之勢(shì)，投融資平臺(tái)未來(lái)的融資壓力可想而知。盡管各地投融資平臺(tái)都在想方設(shè)法創(chuàng)新融資方式、拓寬融資渠道、尋找融資突破口，但是如果不能在投融資機(jī)制上有所突破、有所創(chuàng)新，未來(lái)如此繁重的融資任務(wù)是難以完成的。四是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理壓力增大。作為政府投融資平臺(tái)和國(guó)有資產(chǎn)管理的平臺(tái)，不僅承擔(dān)著代替地方政府融資的責(zé)任，還承擔(dān)著龐大的國(guó)有資產(chǎn)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中保值、增值的經(jīng)營(yíng)管理壓力。這也對(duì)平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)管理水平和投融資運(yùn)作能力提出了挑戰(zhàn)，也將對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和良性發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。同時(shí)，我們還必須清楚地看到多種因素的影響使地方政府進(jìn)行的投融資存在著一些先天不足。日漸龐大的政府債務(wù)隱含著一定的風(fēng)險(xiǎn)。

政府負(fù)債是利用公共資源從事公共投資，不同于企業(yè)負(fù)債的私人性質(zhì)。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，全國(guó)地方政府債務(wù)至少在5萬(wàn)億元以上，并且大多都屬于隱性債務(wù)。由于銀行貸款是以地方政府為背景使用和管理，使得各利益相關(guān)方都是圍繞政府的主導(dǎo)作用進(jìn)行運(yùn)作，信貸資金的風(fēng)險(xiǎn)控制與管理存在一定的缺陷。從全國(guó)范圍來(lái)看，許多地方政府為公共投資進(jìn)行的貸款，一直以來(lái)游離于公共資金監(jiān)督體系之外，而且地方政府的負(fù)債被中央政府所禁止，使得中央政府對(duì)地方政府負(fù)債的整體情況并不能完全掌握。同時(shí)，很多地方政府在舉債問(wèn)題上存在著政績(jī)趨利的因素，“前人借款，后人遭殃”的悲劇難免不會(huì)在一些地方發(fā)生。面對(duì)巨額還債壓力，地方政府債務(wù)如果長(zhǎng)久尋找不到釋放壓力的出口，不但會(huì)成為國(guó)內(nèi)投資型增長(zhǎng)模式的重要制約瓶頸，還會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，造成嚴(yán)重社會(huì)后果。

為避免以上情況的發(fā)生，近段時(shí)間我區(qū)陸續(xù)制定了一系列旨在規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)的制度和管理辦法，對(duì)銀行融資、資金投向、資金運(yùn)行等過(guò)程和方式，通過(guò)財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門(mén)職能的有效監(jiān)督管理，在某種程度上可以有效的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。但我們還必須警鐘長(zhǎng)鳴，不斷地完善各項(xiàng)制度，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍之內(nèi)。

三、積極探索多元化建設(shè)融資渠道

（一）按照項(xiàng)目分類(lèi)投融資，把握有利于市場(chǎng)化運(yùn)作的原則在新的形勢(shì)下，許多地方政府投融資平臺(tái)的重要作用之一，還在于使政府能夠重新確定投融資的范圍，并針對(duì)不同類(lèi)型的項(xiàng)目確立相應(yīng)的投資方式，還要注意把握和運(yùn)用政府建設(shè)資金的市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)則。地方政府大都將基礎(chǔ)設(shè)施的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目分為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公益性（非營(yíng)利或低營(yíng)利）項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目三大類(lèi)，而目前政府投融資的重點(diǎn)放在了建設(shè)周期長(zhǎng)、投資量大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和社會(huì)公益項(xiàng)目上。在不同類(lèi)型的投資項(xiàng)目中，許多地方的融資方式大致相同。對(duì)于營(yíng)利性項(xiàng)目，由于是以經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)，主要通過(guò)項(xiàng)目主體向商業(yè)銀行貸款，或進(jìn)入資本市場(chǎng)直接融資、政府采用政策性貸款、財(cái)政貼息等間接方式予以支持，同時(shí)鼓勵(lì)來(lái)自不同渠道的社會(huì)資金積極投入。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，在社會(huì)效益最大化的前提下追求資金的有效運(yùn)用，通常由政府部門(mén)充當(dāng)投資主體，主要采用政府財(cái)政撥款的直接出資方式，也可在一定程度上引入民間資本作為補(bǔ)充，而項(xiàng)目的運(yùn)作還是采用公開(kāi)招標(biāo)和專(zhuān)業(yè)公司經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化方式。比如對(duì)于非營(yíng)利的社會(huì)公益性項(xiàng)目，嘗試將政府撥款改為政府投資，政府通過(guò)參股授權(quán)經(jīng)營(yíng)公司等形式實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。對(duì)回報(bào)率相對(duì)較高的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目，可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)化運(yùn)作，完全依靠社會(huì)資金搞建設(shè)，政府不再直接投資；對(duì)回報(bào)率相對(duì)較低的公共基礎(chǔ)實(shí)施和公益事業(yè)項(xiàng)目，采取貼息、減免土地出讓金或財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金等辦法，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。以此為借鑒，我區(qū)可以結(jié)合實(shí)際，嘗試政府建立城建償債基金，承擔(dān)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投入和還本付息責(zé)任，將非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和周邊土地捆綁運(yùn)作等。

（二）盤(pán)活城市基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，有效聚集政府建設(shè)資金通過(guò)考察了解到，對(duì)于具有一定規(guī)模的城市區(qū)域而言，經(jīng)過(guò)幾十年的投入和建設(shè)，形成了非常可觀的城市基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)值。政府可以通過(guò)拍賣(mài)部分城市基礎(chǔ)設(shè)施，既可以盤(pán)活存量資產(chǎn)，也可以籌集相應(yīng)的建設(shè)資金，用于新的基礎(chǔ)設(shè)施投入。比如，杭州市政府有選擇地拍賣(mài)了一些基礎(chǔ)設(shè)施，并將拍賣(mài)所得的資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的再建設(shè)。他們拍賣(mài)了供水量為15萬(wàn)噸的自來(lái)水廠，獲得115億元建設(shè)資金；拍賣(mài)了政府投入的部分大樓、火車(chē)站前的經(jīng)營(yíng)性店鋪等，也籌集到大量資金。有越來(lái)越多的事實(shí)表明，拍賣(mài)具有經(jīng)營(yíng)潛力的城市基礎(chǔ)設(shè)施，已經(jīng)成為盤(pán)活存量資產(chǎn)、籌集建設(shè)資金的重要方式之一。

以上這些做法，也可為我們嘗試多種方式籌措資金打開(kāi)思路。比如可以將部分比較分散的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行拍賣(mài)變現(xiàn)，滾動(dòng)投入到可以長(zhǎng)期獲益的項(xiàng)目中去，做到變分散為集中，變劣質(zhì)為優(yōu)質(zhì)。

（三）充分利用各類(lèi)資本市場(chǎng)，促進(jìn)政府投融資方式的多樣化社會(huì)資本市場(chǎng)的發(fā)展為政府投融資方式多樣化選擇提供了基礎(chǔ)，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家類(lèi)似的政府投融資方式也越來(lái)越多地為國(guó)內(nèi)地方政府所使用。一是充分發(fā)揮財(cái)政投入及財(cái)政政策的杠桿及導(dǎo)向作用，不斷提高政府財(cái)政性投入資金的效益；二是以政府債務(wù)性融資為基礎(chǔ)，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)外商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、國(guó)際性金融機(jī)構(gòu)及外國(guó)政府的援助貸款，采取國(guó)內(nèi)政策性金融機(jī)構(gòu)貸款融資、嘗試債權(quán)性融資、發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)等；三是發(fā)揮權(quán)益性融資的作用，通過(guò)上市融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資等方式；四是創(chuàng)新融資模式，擴(kuò)大政府融資范圍，以資產(chǎn)證券化、資金信托、租賃融資、產(chǎn)業(yè)基金等模式運(yùn)作；五是政府財(cái)政撬動(dòng)，充分利用外部大型企業(yè)集團(tuán)在資金、設(shè)備、技術(shù)，以及加工能力上的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行融資。

作為探討，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的程度，我區(qū)可以嘗試多元化的政府投融資方式，一方面可以擴(kuò)大政府投融資的渠道，有效緩解政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的短缺狀況；另一方面也可以在一定程度上分散政府投融資的風(fēng)險(xiǎn)。最終目的，就是要使我區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)長(zhǎng)久穩(wěn)定，從而早日實(shí)現(xiàn)我們所期待的跨越式發(fā)展。

擴(kuò)展閱讀：探索“彈性出讓” 推行多元化租賃

探索“彈性出讓”推行多元化租賃對(duì)工業(yè)用地出讓制度的調(diào)研與思考

□《完善土地有償使用制度有關(guān)政策研究》課題組

編者按：日前出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見(jiàn)》在加強(qiáng)土地政策支持和引導(dǎo)方面要求，嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用地最低出讓價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，探索工業(yè)用地彈性出讓和年租制度。這一點(diǎn)引起了業(yè)界對(duì)工業(yè)用地管理及其招拍掛制度的關(guān)注。土地市場(chǎng)整治作為“兩整治一改革”的重點(diǎn)之一，工業(yè)用地市場(chǎng)的建設(shè)與完善也在其中。

前不久，由國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心和國(guó)家土地督察上海局聯(lián)合組成《完善土地有償使用制度有關(guān)政策研究》課題組，赴上海市、浙江省及有關(guān)市、縣進(jìn)行了深入調(diào)研,了解現(xiàn)行土地有償使用制度的形式，重點(diǎn)對(duì)工業(yè)用地管理及其出讓制度實(shí)施等內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)查分析，形成了改進(jìn)工業(yè)用地管理及其招拍掛出讓制度的政策建議。本期編發(fā)其課題成果，僅供大家探討交流。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔201*〕31號(hào)）對(duì)工業(yè)用地有償使用的形式進(jìn)行了改革，由過(guò)去以協(xié)議出讓為主，伴有土地使用權(quán)出租、作價(jià)出資、外商投資企業(yè)收取場(chǎng)地使用費(fèi)等形式，整體轉(zhuǎn)向招拍掛出讓方式。201*年全國(guó)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)11.94萬(wàn)公頃，同比增加44.1%，其中出讓11.40萬(wàn)公頃（同比增加43.7%），占工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)總量的95.5%（與201*年基本持平）；招拍掛出讓占出讓總量的84.0%（90%以上為掛牌出讓?zhuān)�，同比提�?.5個(gè)百分點(diǎn)。

工業(yè)用地招拍掛出讓制度較好地發(fā)揮了市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，在落實(shí)保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)中發(fā)揮了重要作用。因此，工業(yè)用地招拍掛出讓制度必須堅(jiān)持，但是同其他各項(xiàng)改革一樣，這項(xiàng)制度也需要在實(shí)踐中不斷深化與完善。

由于工業(yè)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)性、帶動(dòng)性和科技性等特點(diǎn)，決定了工業(yè)用地招拍掛出讓具有不同于其他經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛出讓的特殊性和復(fù)雜性，建議從完善土地供應(yīng)政策、規(guī)范制度設(shè)計(jì)和健全操作程序等方面，對(duì)工業(yè)用地使用權(quán)出讓的全過(guò)程，進(jìn)一步優(yōu)化和細(xì)化。

現(xiàn)存問(wèn)題：

工業(yè)用地招拍掛出讓與產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向、企業(yè)意向難以及時(shí)對(duì)接當(dāng)前工業(yè)用地招拍掛出讓制度在實(shí)踐中存在以下問(wèn)題需要加以解決：首先，招拍掛出讓地塊未必符合工業(yè)項(xiàng)目用地需求，難以實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用。

在招拍掛政策出臺(tái)之前，工業(yè)用地采用的是“先立項(xiàng)后供地”的模式，用地規(guī)模是按照工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)或工程設(shè)計(jì)規(guī)范予以確定。招拍掛制度全面實(shí)施后，采用的是“先土地后項(xiàng)目”模式，根據(jù)土地出讓方案確定供給地塊。目前這種供地模式雖然按行業(yè)代碼、地區(qū)分類(lèi)，對(duì)工業(yè)用地設(shè)定了五項(xiàng)規(guī)劃控制指標(biāo)，但不一定符合具體項(xiàng)目對(duì)用地的需求。因此招拍掛獲得的地塊面積、形狀、位置等與具體項(xiàng)目的合理用地需求存在差異。這不利于土地的優(yōu)化配置和高效利用。

其次，單一的“價(jià)高者得”的市場(chǎng)規(guī)則，有礙于工業(yè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)。

開(kāi)發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)按照各自的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)入園區(qū)的工業(yè)項(xiàng)目均有明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和入園評(píng)估條件。而現(xiàn)實(shí)中以掛牌為主、“價(jià)高者得”的市場(chǎng)規(guī)則，以及不設(shè)置競(jìng)買(mǎi)人資格條件限制的規(guī)定，降低了項(xiàng)目的可控性，加大了項(xiàng)目的落實(shí)難度，不利于園區(qū)優(yōu)選高新產(chǎn)業(yè)和有發(fā)展前景的項(xiàng)目。再其次，招商項(xiàng)目不一定能夠競(jìng)得土地，增加了企業(yè)投資的不確定性。與協(xié)議出讓相比，工業(yè)用地招拍掛特別是掛牌和拍賣(mài)，企業(yè)主將面臨“三個(gè)不知道”，即不知道企業(yè)用地成本是多少，不知道能否競(jìng)得土地，不知道工程何時(shí)能開(kāi)工。給地方政府定向招商項(xiàng)目以及有特長(zhǎng)企業(yè)項(xiàng)目的引進(jìn)造成困難，削弱了企業(yè)主對(duì)工業(yè)企業(yè)投資的意愿。最后，招拍掛程序較復(fù)雜，競(jìng)得土地時(shí)間較長(zhǎng)。

招拍掛出讓工業(yè)用地，與以前相比增加了審批環(huán)節(jié)，加長(zhǎng)了報(bào)批材料運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間。據(jù)上海一些開(kāi)發(fā)區(qū)反映，與協(xié)議出讓土地相比，征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)由6個(gè)增到16個(gè)。從參與招拍掛的準(zhǔn)備工作，到與市、縣政府簽訂土地出讓合同，約需一年時(shí)間，到最后取得土地證并正式開(kāi)工約需兩年。面對(duì)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)，企業(yè)（尤其是高新企業(yè)）常常因此錯(cuò)過(guò)時(shí)機(jī)，迫切要求精簡(jiǎn)手續(xù)，縮短審批周期。

政策建議：

探索彈性供地，優(yōu)化出讓方式，研究退出機(jī)制和多元化租賃針對(duì)不同行業(yè)門(mén)類(lèi)的工業(yè)項(xiàng)目，合理選擇出讓方式。

不同類(lèi)型的工業(yè)項(xiàng)目，對(duì)產(chǎn)業(yè)布局、生產(chǎn)技術(shù)水平、環(huán)境保護(hù)的要求不同，對(duì)環(huán)境的影響也不同。在堅(jiān)持工業(yè)用地招拍掛出讓制度的基礎(chǔ)上，要突出工業(yè)用地特點(diǎn)，合理選擇出讓方式。通過(guò)土地供應(yīng)調(diào)控，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

一方面，建議出臺(tái)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和低碳產(chǎn)業(yè)的用地政策。優(yōu)先保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、對(duì)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局及結(jié)構(gòu)調(diào)整具有戰(zhàn)略意義的重大工業(yè)項(xiàng)目以及特定用途重大項(xiàng)目的用地需求，允許這些類(lèi)型的項(xiàng)目采用協(xié)議出讓方式，但要嚴(yán)格規(guī)定協(xié)議出讓范圍，嚴(yán)把協(xié)議出讓程序，確保信息公開(kāi)透明，杜絕暗箱操作和腐敗行為的產(chǎn)生。由國(guó)家和省兩級(jí)政府確定，細(xì)化協(xié)議出讓的產(chǎn)業(yè)用地范圍，建立嚴(yán)格的評(píng)估制度，進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、科技、發(fā)改、環(huán)保、國(guó)土等部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，落實(shí)產(chǎn)業(yè)類(lèi)型評(píng)估和認(rèn)定工作，由國(guó)土資源管理部門(mén)確認(rèn)是否屬于協(xié)議出讓范圍。

另一方面，對(duì)于符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的重要項(xiàng)目，建議區(qū)別情況采用邀請(qǐng)招標(biāo)、公開(kāi)招標(biāo)和競(jìng)價(jià)招標(biāo)等招標(biāo)方式，并對(duì)競(jìng)買(mǎi)人資格審查、標(biāo)的物規(guī)劃建設(shè)要求等方面作出具體規(guī)定。如：對(duì)工程建設(shè)有特殊工藝、地塊區(qū)位有嚴(yán)格要求的，對(duì)具備申請(qǐng)資格的人，可采用“帶方案”出讓方式；對(duì)投資量大、施工復(fù)雜的工程，可設(shè)置企業(yè)注冊(cè)資本、企業(yè)信譽(yù)等條件。但對(duì)上述限制條件的設(shè)置不能是“量身定做”，必須保證可參與的競(jìng)買(mǎi)人不是唯一的。對(duì)于競(jìng)價(jià)招標(biāo)的，要通過(guò)建立綜合評(píng)標(biāo)體系（包括技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)）選出有資格競(jìng)標(biāo)的企業(yè)，再通過(guò)集合競(jìng)價(jià)、集體議標(biāo)，采取電腦隨機(jī)抽取專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)標(biāo)，由此通過(guò)高科技防腐手段和“綜合條件最優(yōu)者得”的綜合評(píng)標(biāo)，確定土地受讓人。對(duì)于量大、面廣的鼓勵(lì)類(lèi)和允許類(lèi)工業(yè)項(xiàng)目用地，采用掛牌方式，但應(yīng)為競(jìng)買(mǎi)人設(shè)置必要的前置條件。

完善土地供應(yīng)信息發(fā)布制度，推行項(xiàng)目用地預(yù)申請(qǐng)制度。

目前，地方在供地信息公示和出讓地塊公告方面，在一定程度上存在著公布時(shí)間短、范圍窄的問(wèn)題，競(jìng)買(mǎi)人因來(lái)不及認(rèn)真研究相關(guān)信息資料而導(dǎo)致招拍掛競(jìng)買(mǎi)不充分，甚至有的企業(yè)盲目決策，倉(cāng)促上陣。因此，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃的編制程序（包括供地總量、類(lèi)型和地塊劃分），完善供應(yīng)地塊信息發(fā)布制度。

同時(shí)，進(jìn)一步健全并推行工業(yè)用地預(yù)申請(qǐng)制度，通過(guò)預(yù)申請(qǐng)環(huán)節(jié)及時(shí)了解企業(yè)對(duì)工業(yè)用地的需求狀況，以合理安排工業(yè)用地的出讓規(guī)模、時(shí)序，評(píng)估確定不低于規(guī)定最低價(jià)的出讓底價(jià)，保障必需的工業(yè)用地。對(duì)于允許協(xié)議出讓的工業(yè)項(xiàng)目，若有兩個(gè)以上的企業(yè)預(yù)申請(qǐng)，則應(yīng)轉(zhuǎn)入競(jìng)價(jià)方式。對(duì)于采用拍賣(mài)方式供地的，通過(guò)項(xiàng)目用地預(yù)申請(qǐng)，可防止土地流拍，發(fā)揮調(diào)節(jié)土地供應(yīng)、穩(wěn)定土地市場(chǎng)的作用。實(shí)行出讓受讓雙向監(jiān)督，充分發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用。

土地招拍掛出讓方式是在土地公有制下體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正原則的最佳選擇。但在具體實(shí)施中，仍需對(duì)土地出讓全過(guò)程以及對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的出讓者（市、縣人民政府）和受讓者（土地使用權(quán)人）依法進(jìn)行監(jiān)督。通過(guò)對(duì)土地出讓“前、中、后”實(shí)行全程監(jiān)督，遏制出讓、受讓雙方的違法違規(guī)行為，對(duì)跟蹤發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定予以認(rèn)真查處，最大限度地減少土地違法損失，確保工業(yè)用地供應(yīng)和使用的合法合規(guī)。建議實(shí)行出讓、受讓雙向監(jiān)督，特別要注意發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用。國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地利用行為的監(jiān)督檢查，作為第三方來(lái)監(jiān)督地方政府和出讓方，并由國(guó)家特邀監(jiān)察專(zhuān)員配合，重點(diǎn)督察出讓方四方面情況：其一，是否正確貫徹執(zhí)行國(guó)家關(guān)于工業(yè)用地有償使用的政策和法律規(guī)定。其二，在招拍掛出讓具體操作中是否真正做到公開(kāi)、公平、公正，有無(wú)為某一企業(yè)“量身定做”出讓條件的嫌疑。其三，是否存在低價(jià)出讓工業(yè)用地，擅自調(diào)整土地用途的情況。其四，是否按規(guī)定及時(shí)發(fā)布相關(guān)出讓信息等。與此同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)土地受讓方的監(jiān)管，重點(diǎn)檢查受讓方三方面情況：是否存在提供虛假信息情況；是否存在惡意串通、陪標(biāo)、圍標(biāo)情況；是否履行了土地出讓合同規(guī)定的相關(guān)義務(wù)等。調(diào)整工業(yè)用地出讓年限，探索建立工業(yè)用地退出機(jī)制。

《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990年5月19日國(guó)務(wù)院令第55號(hào)）規(guī)定，工業(yè)用地使用權(quán)出讓最高年限為50年。各地在設(shè)定工業(yè)用地出讓年限時(shí)，往往就高不就低，一律以最高年限50年為出讓期限。這樣既可增加地方政府“土地財(cái)政”收益，又可使企業(yè)達(dá)到利用土地作為投資產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)保值的目的。據(jù)浙江省對(duì)全省私營(yíng)企業(yè)的調(diào)查，企業(yè)正常成長(zhǎng)周期為8～12年，出讓最高年限為其4～5倍。國(guó)有企業(yè)成長(zhǎng)周期可能長(zhǎng)些，因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)停并轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等原因，其成長(zhǎng)周期也遠(yuǎn)達(dá)不到50年。顯然，按照最高年限出讓工業(yè)用地不盡合理和科學(xué)。

過(guò)長(zhǎng)的出讓年限容易導(dǎo)致工業(yè)用地低效利用、閑置不用或自行轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象。由于企業(yè)用地特別是工業(yè)用地缺乏退出機(jī)制，或者退出機(jī)制不健全，導(dǎo)致政府難以依法介入處理由此產(chǎn)生的相關(guān)問(wèn)題，形成“政策真空”。杭州市在工業(yè)用地出讓合同中，曾就土地退出事宜提出相關(guān)要求，但因國(guó)家無(wú)明文規(guī)定又缺少上位法的支撐，按合同操作難度很大。據(jù)浙江、上海等地一些開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)企業(yè)的意見(jiàn)，工業(yè)用地出讓年限10～20年為宜，最多不超過(guò)30年。建議國(guó)土資源部與國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)協(xié)調(diào)，出臺(tái)新的產(chǎn)業(yè)目錄，并按照新目錄根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的生命周期、企業(yè)規(guī)模，合理調(diào)整項(xiàng)目用地出讓年限，降低企業(yè)用地成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)更新優(yōu)化。

針對(duì)工業(yè)用地利用中存在的諸多問(wèn)題，建議對(duì)工業(yè)用地的收回、回購(gòu)、轉(zhuǎn)讓和退出機(jī)制深入研究，完善法規(guī)并制定相應(yīng)的細(xì)則或具體辦法，以緩解工業(yè)用地的供需矛盾。完善土地有償使用制度，推行多元化土地租賃方式。

國(guó)有土地租賃是國(guó)有土地有償使用的一種形式，在繼續(xù)推行和完善國(guó)有土地出讓制度的前提下，把租賃作為出讓方式的補(bǔ)充，并實(shí)行多元化租賃方式。一是國(guó)家直接將國(guó)有土地出租給企業(yè)主，雙方簽訂土地租賃合同，規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)。二是原劃撥土地因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場(chǎng)地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后，依法應(yīng)當(dāng)有償使用的，可以實(shí)行租賃。三是為支持中小企業(yè)發(fā)展，對(duì)于用地量小不宜單獨(dú)供地的，可以向其租賃符合要求的標(biāo)準(zhǔn)廠房和多層廠房。國(guó)有土地租賃的租金標(biāo)準(zhǔn)不得低于出租底價(jià)或按國(guó)家規(guī)定的最低地價(jià)折算的最低租賃標(biāo)準(zhǔn)。租金一般按年支付或按租賃合同約定支付。按年支付租金隨行就市，按合同約定支付租金的要定期調(diào)整。租期分為短期和長(zhǎng)期兩種，具體按土地用途決定，但租期最長(zhǎng)不得超過(guò)同類(lèi)用途土地最高出讓年限。

工業(yè)企業(yè)的發(fā)展應(yīng)主要依靠勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和市場(chǎng)等因素，不應(yīng)依賴(lài)于土地的保值增值，應(yīng)該以保障生產(chǎn)資料供給、控制企業(yè)生產(chǎn)成本、拓寬產(chǎn)品市場(chǎng)、最大限度地提高企業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效益為主要追求。采用土地租賃，既可減少企業(yè)一次性交幾十年地租的經(jīng)濟(jì)壓力，降低企業(yè)的前期投資，也有利于發(fā)揮土地調(diào)控的作用，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，防止和減少低效利用和閑置土地的產(chǎn)生。此外，標(biāo)準(zhǔn)廠房租賃可以加快建設(shè)用地的周轉(zhuǎn)效率，減少工業(yè)用地供應(yīng)總量。

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