加強國有資產管理 提升政府性融資能力的調查與思考[1][1].(朱)doc

臺州市委黨校調研論文

關于加強縣域國有資產管理完善政府

投融資體系的對策建議

應良忠

加強縣域國有資產管理完善政府投融資體系應該堅持以整合優(yōu)良資產、優(yōu)化資源配置、提高融資能力、理順職責關系為重點，以建立科學完善的國有資產管理體系和打造統(tǒng)一、高效的投融資平臺為目的，按照“整體謀劃、逐步推進”的原則，建立相對獨立的國資監(jiān)管機構，形成“國資局國投公司行業(yè)公司”三級國資監(jiān)管新架構。同時，對縣級國有經營性資產進行整合重組，搭建“國投公司+行業(yè)公司+項目公司”融資平臺，承擔起全縣基礎設施建設和重點工程建設投融資任務，最終形成政府主導、政企分開、市場化運作、責任權利統(tǒng)一的投融資管理和國有資產運作體系。

一、成立國有資產管理局，不斷健全監(jiān)管運作機制盡快成立政府國有資產管理局，為政府直屬全額撥款正科級事業(yè)單位，內設產權監(jiān)管科、投融資管理科、綜合統(tǒng)計科等三個科室，與財政部門關系保持相對獨立，既可確立國資部門作為單純國有資產出資人及產權代表的地位，同時又可以充分發(fā)揮財政和國資的綜合管理效應，加強對國有資產的監(jiān)管�？h國有資產管理局，依法對全縣國有資產進行監(jiān)管，依法履行出資人的職責，但不直接干預企業(yè)的生產經營活動，使企業(yè)真正成為自主經營、自負盈虧的市場主體和法人實體，實現國有資產的保值增值。

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二、創(chuàng)新用人機制，努力打造管理運作專業(yè)隊伍為滿足加強資產經營管理和資本運作的需要，要超常規(guī)選人用人機制，尤其是要通過對外公開招聘，及時引進具有項目策劃、經營管理、金融運作、工程建設等專業(yè)知識及技能的實用型人才。同時，要通過部門單位調配和掛職鍛煉等方式，將一些有實踐經驗的專業(yè)人才充實到國資監(jiān)管運作隊伍中來，再通過專業(yè)知識學習培訓、赴外地參觀考察等方式，努力提高工作隊伍的政治素質和業(yè)務素質，創(chuàng)新工作方式，提高依法履行出資人職責、依法監(jiān)督管理企業(yè)國有資產的能力和水平，盡力打造一支能適應當前形勢、運作經驗豐富的工作團隊。

三、加快資產整合，盡快搭建政府投融資平臺

要按照按照“先易后難、穩(wěn)步推進”的原則，對縣級國有經營性資產進行整合重組，進一步完善法人治理結構，增強國有資產自身造血功能，搭建“國投公司+行業(yè)公司+項目公司”融資平臺，形成2+6投融資平臺體系，即2個政府綜合性融資平臺和6個專業(yè)投資集團，承擔起縣域基礎設施建設和重點工程建設投融資任務。以仙居為例，應該盡快通過出資人變更等方式將縣基礎設施投資中心、縣城建設開發(fā)有限公司等資產注入縣國有資產經營公司。同時要成立專門領導小組分行業(yè)具體牽頭子公司的整合等準備工作，盡快推進水務集團、旅游集團和城投集團等二級平臺的組建工作，爭取早日實現基本框架搭建成功。

四、健全運作機制，確保融資平臺健康運轉

成立由政府領導擔任組長，相關部門主要負責人組成的投融

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資協(xié)調領導小組，負責協(xié)調解決投融資平臺建設過程的有關問題，依據目前宏觀調控政策制訂相應對策，負責投融資項目篩選審定、投融資計劃審批等工作。同時，要建立投融資計劃管理機制。用款單位負責投融資項目包裝，年初將投融資計劃逐級上報縣國資局，經縣政府批準后，授權平臺公司投融資�？h國資局根據縣政府授權負責制訂和落實投融資整體方案，用款單位負責具體實施投融資項目的建設、管理、還貸。其次，還要建立健全風險防范和償債機制。要充分依靠社會各界的力量，設立專家?guī)�，建立�?guī)劃投資、預算財務和評價考核等專門機構，形成科學、高效的專家評估、咨詢、論證和審核機制，加強內部控制，嚴格控制負債規(guī)模和負債率。

五、加強項目包裝，提升政府融資運作能力

融資平臺融資能否成功融資關鍵還取決于項目包裝，必須深入研究當前宏觀調控的信貸政策，加強與銀行的對接溝通，篩選出一批符合銀行融資要求的優(yōu)質項目，建立投融資項目庫。尤其要實行常年篩選、滾動儲備，逐步建立規(guī)范有序的“續(xù)建、開工、擬建、儲備”四級項目庫，努力提高融資申報成功率，實現有計劃、高效的融資。以仙居為例，應該充分發(fā)揮仙居永安創(chuàng)業(yè)投資有限公司的作用，適時選擇上市希望大、成長性好的上市培育企業(yè)，作為戰(zhàn)略投資者參股，不斷實現國有資產增值。其次，要注重培養(yǎng)仙琚制藥等國有參股企業(yè)的創(chuàng)新能力，優(yōu)先鼓勵國有參股企業(yè)引進新技術、新產品，促使其做大做強，實現國有股權不斷增值。

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六、加強監(jiān)管體系建設，確保國有資產安全運營

要建立有效的出資人監(jiān)管機制，強化監(jiān)事會監(jiān)督職能，完善外派監(jiān)事會制度，實行監(jiān)事責任制，并賦予其相應的權力，讓監(jiān)事能夠客觀公正地履行職責。逐步建立健全委派產權代表、財務總監(jiān)制度，對決策失誤、經營不善造成國有資產流失的企業(yè)負責人，視情況依法給予相應的懲處。同時，要完善企業(yè)內部監(jiān)督機制，建立健全內部監(jiān)事會、財務、審計、法律顧問、紀檢監(jiān)察和職工民主監(jiān)督相互銜接、共同作用的企業(yè)內部監(jiān)督體系。其次，要建立企業(yè)國有資產經營業(yè)績考核體系。把國有資產經營的近期目標與中長期目標統(tǒng)一起來，以經營合同的方式考核國有資產年度經營業(yè)績，以資產經營責任制的方式考核任期國有資產經營業(yè)績，盡快建立起年度考核與任期考核相結合、結果考核與過程評價相統(tǒng)一、業(yè)績考核與獎懲和分配緊密掛鉤的國有資產業(yè)績考核制度。

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加強國有資產管理提升政府性融資能力的調查與思考

加強國有資產管理，既是大課題，也是大難題。目前，我縣經營性的國有資產和行政事業(yè)單位的國有資產仍有著較大規(guī)模。加強現有存量國有資產的有效管理，實現其保值增值，構建國有資產融資平臺，對增強政府性融資能力，增加國資收益，減輕財政壓力有著極其重要的意義。

一、我縣國有資產管理的現狀

到201*年底，全縣經營性（不含指揮部下屬的投資性公司）國有資產35家，包括未改制國有企業(yè)19家，改制為國有獨資6家，改制為國有參股企業(yè)10家，資產約24.4億元；非經營性國有資產據201*年全縣行政事業(yè)單位財產清查統(tǒng)計，全縣181家行政事業(yè)單位賬面凈資產約11億。

（一）國有資產運行狀況。一是經營性國有資產。由國有資產經營有限公司參股的有18家，單家國有資產最大的是仙琚制藥股份有限公司的股權，占股本的32%，估計上市流通后市值超過10億元；其次是浙江醫(yī)藥股份有限公司的股權，占股本的2.47%，按目前市值計算（已流通）約3.5億元，占南峰藥業(yè)股本的15%，資產約150萬元；占先頂液壓股本的30%，資產約180萬元；占仙居縣醫(yī)藥公司股本的35%，資產約65萬元；占仙居熱電公司股本的39%，資產約430萬元。二是改制后由部門管理的凈資產。主要分布在二輕、商業(yè)、物產、糧食、交通等系統(tǒng)，他們管理著部分改制后的凈資產，主要是土地、房屋。如縣商業(yè)（集團）公司還負責管理浙江豐安生物制藥有限公司的國有股權（1000萬元），還負責管理仙居廣信食品有限公

司的國有股權（500萬元）。三是未改制的經營性國有資產。主要是水利電力和旅游資產。四是非經營性國有資產由各行政事業(yè)單位各自管理和使用。

（二）國有資產管理機構狀況。1994年成立了由縣長擔任主任，常務副縣長擔任副主任，縣府辦、發(fā)改局、財政局、審計局、經貿局為成員的國有資產管理委員會（以下簡稱國資委），下設辦公室，設在縣財政局，縣財政局局長兼辦公室主任，分管局長兼副主任，是全縣國有資產管理工作的領導和決策機構，并根據《公司法》和《國資法》對國有獨資、國有參股企業(yè)行使出資人職權�？h財政局內設國有資產綜合管理科，現有4人，同時為國資委辦公室人員，承辦日常工作和事務。為對國有資產有效營運和監(jiān)管，成立了仙居縣國有資產經營有限公司，設在縣財政局國有資產綜合管理科，科長擔任公司董事長、經理（臺州市其他縣市國有資產經營公司的董事長都由財政局局長或分管局長擔任）。國有資產綜合管理科人員工作承擔公司的事務和對下屬公司履行出資人的管理職權�？h財政局內設機構國有資產綜合管理科的工作職能：負責擬定國有資產管理政策制度；參與國有企業(yè)改制，指導國有企業(yè)建立現代企業(yè)制度，完善法人治理結構；制定并實施國有資產保值增值考核辦法；承辦國有產權登記，負責國有資產營運機構的設立、變更和終止的審核；負責國有資產產權糾紛調處；制定并組織實施國有企業(yè)、行政事業(yè)單位清產核資的制度和辦法。從當前國有資產管理職能和開展政府性融資工作情況看，我縣的國資管理及人員配備已不適應地方經濟發(fā)展和融資需求。

（三）國有資產融資狀況。一是縣資產經營公司融資情況。為發(fā)揮國有資產作用，解決政府性建設項目資金問題，以縣資產經營公司為融資平臺，向縣農業(yè)銀行貸款3400萬元，投資臺縉高速公路建設；向國家開發(fā)銀行貸款5000萬元用于城市污水處理工程建設；向國家開發(fā)銀行貸款1000萬用于工業(yè)園區(qū)道路建設；并為縣抽水蓄能建設融資、工業(yè)園區(qū)基礎設施建設融資、旅游發(fā)展融資、殯儀館建設融資、供水管網改造融資提供擔保。二是其他國有獨資公司融資情況。為解決融資問題，大的政府性建設項目各自都建立指揮部（管委會），并成立了國有獨資開發(fā)公司。現已成立舊城開發(fā)公司、新區(qū)建設公司、工藝品城發(fā)展有限公司、神仙居度假區(qū)開發(fā)公司等13家國有獨資公司，法人代表（董事長）大多是單位中層事業(yè)編制人員或臨時工。以舊城開發(fā)公司和新區(qū)建設公司為融資平臺，向工商銀行、建設銀行貸款2.83億元，推進城區(qū)的改造；以工藝品城建設開發(fā)公司融資平臺，向工商銀行、商業(yè)銀行、國開行等融資1.1億元，投資建設工業(yè)園區(qū)內的道路、水、電等基礎設施建設。目前，全縣政府性融資5.59

億元，遠遠不能滿足我縣經濟社會發(fā)展需求。二、我縣國有資產管理存在的主要問題

（一）資產分散、管理多頭，造成融資難。經營性國有資產的產權、使用權和管理權較為分散，分屬于發(fā)改、城建、水利、旅游、農業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、物產、商業(yè)等主管部門。容易造成各自為政，國有資產整體功能得不到發(fā)揮，效益低下。13家政府性投融資公司大多是一個項目一個公司，各自為戰(zhàn)，一塊土地一筆貸款，分屬于各指揮部、管委會和主管局，造成投資規(guī)模小，融資額度小。同時，對投融資工作面上沒有統(tǒng)籌安排，公司之間沒有協(xié)作關系，項目資金不能相互調劑。加之產權的分散，不利于融資規(guī)模的擴大，不能滿足重點工程建設的需要。目前，我縣政府性基礎設施建設融資只有5.59億元，差不多是臨海（融資28億元）、三門（融資20億元）、椒江（融資26億元）融資額的零頭。

（二）管理人員嚴重不足，造成管理力度不到位。201*年縣國有資產管理局撤銷后，國有資產管理職能并到縣財政局。國有資產綜合管理科為財政局一個內設科室，目前有4人工作人員，既管非經營性國有資產，又管經營性國有資產；既是財政局工作人員，又是縣國資委辦公室工作人員，還是國有資產經營有限公司的人員。這種機構架設，無論是機構的級別還是人數都不能適應工作要求，造成了國有資產監(jiān)管先天性弱化，要管理好全縣龐大的國有資產，顯然很不適應，也很難管好，只能開展一些資料統(tǒng)計和數據上報，以及參與領導交辦的涉及國有資產處置的具體工作。行政事業(yè)性國有資產由各個主管部門自己管理，且絕大多數行政事業(yè)單位由財務科或辦公室兼管國有資產，有些單位讓不懂業(yè)務的后勤人員負責這項工作，加上人員變動頻繁，與國資管理專業(yè)性要求相差甚遠。同時，對國有資產監(jiān)管的責任還不十分明確，沒有形成有效的監(jiān)督機制。財政、審計、紀檢監(jiān)察等部門都有監(jiān)管國有資產的責任，但每個部門應該做什么，并不十分清楚，更沒有具體的規(guī)章制度。

（三）融資成本高，使用效益低。政府性融資項目選擇的統(tǒng)籌規(guī)劃、項目建設進度的按期實施、融入資金的統(tǒng)一管理、貸款償還的有序安排等等問題不能做到計劃和有序，造成有的項目資金閑置，有的項目沒有資金無法實施。201*年1月15日向國開行融入的5000萬元，當年使用3000萬元，201*年基本上沒有使用，201*年至今僅使用100多萬元，201*萬元資金閑置在銀行近3年，空付利息近300萬元。向國開行融資10萬元用于工業(yè)園區(qū)道路建設，也只用了734萬元，200多萬元也閑置1年多。我縣政府性項目貸款利率普遍是基準利率上浮20%，部分貸款的利率甚至是基準利率上浮30%。而據業(yè)內人士介紹，政府性貸款一般為基準利率，或低于基準利率，個別特殊情況的，也不高于基準利率的10%。目前，三門等縣市區(qū)的政府性融資利率為基準利率上浮不高于15%。三、加強國有資產管理提高融資能力的建議加強國有資產管理是一項龐大復雜的系統(tǒng)工程，既要在體制上創(chuàng)新，又要在制度建設和監(jiān)督管理上下功夫。

（一）充實工作人員，強化國有資產管理機構配置。為了促進我縣經濟和社會事業(yè)發(fā)展，推進國有資產管理運營體制改革，整合存量國有資產，增強政府性融資能力，根據國家、省市有關國有資產管理政策，參照臨海、椒江等各地做法，結合我縣實際，建議按照“管人、管事、管資產”的要求，做強縣國有資產經營有限公司，恢復縣國有資產經營有限公司的正科級自收自支事業(yè)單位登記。由于經營性國有資產的監(jiān)督管理和融資平臺的資金調度都離不開財政部門的支持，政府性融資銀行也希望有財政部門做后盾，為了更好地開展工作，應由縣財政部門分管領導擔任公司董事長。公司人員除財政部門干部部分兼職外，向社會公開招聘2-3個懂財務、金融業(yè)務、企業(yè)管理等專業(yè)知識的專業(yè)人員。配強人員，完善職能，使之能夠適應國有股權管理和承擔政府性融資任務的要求。

（二）整合國有資產，增強政府性融資能力。要以資本經營為手段，整合和盤活現有國有資產，壯大國有資產規(guī)模，實現其保值增值，增強政府性融資能力。一要將全縣現有40家國有獨資企業(yè)的出資人統(tǒng)一變更，整合到國有資產經營有限公司或組建集團公司，擴大國有資產經營有限公司和國有獨資公司資產規(guī)模和實力，提升融資能力。二要將未改制的自來水廠等國有企業(yè)進行公司制改造，把公司的出資人整合到集團公司或國有資產經營有限公司。三要加強土地收儲力度。土地收儲是融資平臺做強的基礎，根據各地經驗和金融部門融資要求，以土地做抵押是融資的主要手段。要把所收儲的土地資產納入融資平臺，增加平臺的資產總額�？蓪⒐�益用地（如公園）、閑置土地、權屬沒有到位的原國有企業(yè)用地、行政單位辦公用地變更為商業(yè)出讓用地，其產權無償劃歸國有資產經營有限公司或集團公司�？傊�，通過整合，最終要增加國有資產經營有限公司的資產總量和現金流量，增強以國有資產經營有限公司為主體的政府融資平臺的融資能力，擴大融資規(guī)模，支持重點工程建設，推進基礎設施完善。

（三）加強統(tǒng)籌規(guī)劃，實現融資規(guī)模和效益最大化。為提高投融資工作的效益，有效控制政府債務風險，要統(tǒng)籌投融資規(guī)劃，加強投融資管理。一要成立縣融資工作領導小組，加強投融資工作管理和領導。領導小組下設辦公室，辦公室可設在縣國有資產經營有限公司。負責篩選投融資項目，擬定投融資初步方案；協(xié)調具體實施投融資項目的建設、管理；負責縣重點工程的融資和全縣政府性投融資的計劃、協(xié)調，參與下屬公司融資談判。二要對貸款償還實行分類保障，控制債務風險。對預算安排和已實現收入的土地出讓金，要保障縣重點項目建設；經批準融資計劃內的隨時可出讓的土地作抵押的貸款，要優(yōu)先調劑償還；年初融資計劃審批時即定為自行還款的，要提供幫助、指導，通過分類保障，實現項目資金有效供給，控制債務風險。三要實行項目統(tǒng)一管理，提高資金使用效益。對全縣項目排好融資計劃，實行統(tǒng)一融資，具體實施投融資項目，實行代理記賬，統(tǒng)一賬戶管理，資金余額實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調度。同時，項目的設計、招標、監(jiān)督管理和資金的支付、審批等事務仍由項目公司、集團公司負責，提高工作效率。（四）健全監(jiān)控體系，加強經營性國有資產的營運管理。建立健全有效的國有資產管理激勵與約束機制，強化國有資產的經營，促其規(guī)范，實現保

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