農(nóng)村公路路政管理措施

農(nóng)村公路路政管理措施

近日縣鄉(xiāng)公路科對(duì)各個(gè)所的所長(zhǎng)路政管理工作做了詳細(xì)的了解，詢問了農(nóng)村公路路政管理情況。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村公路管理工作推進(jìn)面臨的問題，要確保農(nóng)村公路路政工作落到實(shí)處，切實(shí)做到按法辦事。

一、深入推進(jìn)實(shí)施所長(zhǎng)責(zé)任制。針對(duì)今年工作目標(biāo)、崗位、任務(wù)進(jìn)行計(jì)劃落實(shí)，并匯總備案，作為對(duì)各所考核的基本依據(jù)，對(duì)路政執(zhí)法人員發(fā)生諸如：執(zhí)行不力，效率低下，因主觀不努力未完成上級(jí)交給的任務(wù)；將被以責(zé)令改正、責(zé)令書面檢查、通報(bào)批評(píng)、取消評(píng)先資格、等形式進(jìn)行問責(zé)。有效規(guī)范路政執(zhí)法人員行使職權(quán)，增強(qiáng)執(zhí)法人員的使命感和責(zé)任意識(shí)，減少工作失誤，提高行政效率。

二、推行路政、養(yǎng)護(hù)聯(lián)合巡查新機(jī)制。為搞好上路巡查效率，降低巡查成本，打造高效型、節(jié)約型執(zhí)法隊(duì)伍，現(xiàn)因各個(gè)所內(nèi)人員短缺、上路執(zhí)法力度不夠現(xiàn)提出由各所聯(lián)合執(zhí)法實(shí)行共同巡查的方法，聯(lián)合巡查既節(jié)約了執(zhí)法成本，實(shí)現(xiàn)了人員互補(bǔ)、角色互換、信息共存、資源共享，同時(shí)還大大提高了路政執(zhí)法和養(yǎng)護(hù)管理的工作效率，實(shí)現(xiàn)雙贏效益目標(biāo)。

三、深入開展精細(xì)化管理模式。各所要進(jìn)一步完善內(nèi)部機(jī)制、理順關(guān)系、建立運(yùn)行規(guī)則，詳細(xì)制定行政處罰、行政許可、公路巡查、內(nèi)業(yè)資料管理等一整套科學(xué)的管理流程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)護(hù)巡查定人、定線，所有管轄路段分解到每一個(gè)工作人員。

四、暢通工作新目標(biāo)。各所要加強(qiáng)學(xué)習(xí)、提高素質(zhì)，注重執(zhí)法人員素質(zhì)的提高；總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、尋找不足，完善各項(xiàng)內(nèi)部規(guī)章制度；依法行政、熱情服務(wù)，努力提高執(zhí)法規(guī)范化；對(duì)照制度、狠抓督查，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)制度；執(zhí)法為民、團(tuán)結(jié)協(xié)作，共同創(chuàng)造和諧的公路行車環(huán)境。

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新時(shí)期農(nóng)村公路路政管理的探討與思考

農(nóng)村公路建設(shè)是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容”，作為負(fù)責(zé)任的行業(yè)和部門，各級(jí)交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)把加快農(nóng)村公路建設(shè)作為一項(xiàng)前所未有的重要政治任務(wù)來(lái)抓，掀起了農(nóng)村公路建設(shè)的高潮。大量農(nóng)村公路建好后，如何加強(qiáng)路政管理，充分發(fā)揮農(nóng)村公路惠民利民、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用就顯得尤為重要。然而，目前農(nóng)村公路的路政管理，在法律制度、管理理念、管理體制等方面都存在缺陷，也大大落后于農(nóng)村公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。為此，筆者就加強(qiáng)農(nóng)村公路的路政管理提出幾點(diǎn)思考。一、農(nóng)村公路路政管理中存在的主要問題

（一）缺少法律規(guī)范

“經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，交通需先行”。農(nóng)村公路作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的支撐，是增加農(nóng)民收入的有效途徑，演化成了時(shí)代的產(chǎn)物。201*年交通部提出了“修好農(nóng)村路，服務(wù)城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民兄弟走上油路和水泥路”的農(nóng)村公路建設(shè)目標(biāo)。201*年，中央一號(hào)文件把鄉(xiāng)村道路建設(shè)作為“加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村增收創(chuàng)造條件”的“六小工程”之一，全國(guó)農(nóng)村公路的建設(shè)因此發(fā)展迅速。據(jù)交通運(yùn)輸部201*年行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)反映，截至201*年底，全國(guó)公路總里程達(dá)386.08萬(wàn)公里，比201*年末增加13.07萬(wàn)公里，農(nóng)村公路（含縣道、鄉(xiāng)道和村道）里程達(dá)336.91萬(wàn)公里，比201*年末增加12.47萬(wàn)公里。不難發(fā)現(xiàn)，全國(guó)農(nóng)村公路占公路總里程的87.26%，201*年新增加的公路里程中，95.41%是農(nóng)村公路。重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的試驗(yàn)區(qū)，農(nóng)村公路建設(shè)就成了交通發(fā)展的亮點(diǎn)，農(nóng)村公路也成了農(nóng)民致富奔小康的助推器。到去年年底，全市公路總里程11.09萬(wàn)公里，比201*年增加2318.11公里，其中農(nóng)村公路9.94萬(wàn)公里（縣道1.19萬(wàn)公里、鄉(xiāng)道1.49萬(wàn)公里、村道7.24萬(wàn)公里），比201*年增加1962.45公里，農(nóng)村公路占全市公路里程的89.59%。隨著農(nóng)村公路建設(shè)的不斷加速，農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)管理引起了各級(jí)各部門的高度重視。201*年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案〉的通知》（國(guó)辦發(fā)〔201*〕49號(hào)），201*年交通部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法〉的通知》（3號(hào)令）。陜西省也出臺(tái)了一系列路政管理的文件規(guī)定。這些辦法框定了農(nóng)村公路的建管養(yǎng)職責(zé)、管養(yǎng)體制和養(yǎng)護(hù)資金渠道，對(duì)建立有效的農(nóng)村公路管養(yǎng)體制有一定的指導(dǎo)意義。

十分遺憾的是，這些辦法更多關(guān)注的是農(nóng)村公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和資金，對(duì)農(nóng)村公路中鄉(xiāng)道和村道的路政管理沒有涉及或提及很少，更不用說思考農(nóng)村公路的管理體制。而令人擔(dān)憂的是，鄉(xiāng)村公路（指鄉(xiāng)道、村道，下同）上違法堆物、違法建房、人為破壞、超限運(yùn)輸?shù)痊F(xiàn)象層出不窮，鄉(xiāng)村公路的路政管理幾乎成為一片空白。這幾年集中力量抓建設(shè)無(wú)可非議，但如果不從現(xiàn)在開始重視管理，勢(shì)必會(huì)造成已建農(nóng)村公路的早期損壞，造成投資的浪費(fèi)�，F(xiàn)在人民群眾都在贊揚(yáng)農(nóng)村公路帶來(lái)的好處，假以數(shù)年，社會(huì)各界就會(huì)責(zé)罵政府和部門的不作為。農(nóng)村公路作為公路網(wǎng)的重要組成部分，其好壞不僅影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)整個(gè)公路網(wǎng)的技術(shù)狀況甚至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有深遠(yuǎn)的影響。我們必須樹立“建設(shè)是發(fā)展，養(yǎng)護(hù)管理也是發(fā)展，而且是可持續(xù)發(fā)展”的指導(dǎo)思想，研究措施，拿出辦法，切實(shí)抓好農(nóng)村公路的路政管理，實(shí)現(xiàn)公路事業(yè)又好又快的發(fā)展。

（二）管理主體缺乏法律依據(jù)

國(guó)務(wù)院1987年頒布的《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《公路條例》）第二條和交通部1988年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第三條規(guī)定，公路分為國(guó)道、省道、縣道、鄉(xiāng)道和專用公路五個(gè)行政等級(jí)。1997年《中華人民共和國(guó)公路法》（以下簡(jiǎn)稱《公路法》）第六條指出，“公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國(guó)道、省道、縣道和鄉(xiāng)道，并按技術(shù)等級(jí)分為高速公路、一級(jí)公路、二級(jí)公路、三級(jí)公路和四級(jí)公路”從法律法規(guī)上看，沒有農(nóng)村公路的提法。

農(nóng)村公路概念的首次提出，是在國(guó)辦發(fā)〔201*〕49號(hào)文中。文件指出，“農(nóng)村公路（包括縣道、鄉(xiāng)道和村道，下同）是全國(guó)公路網(wǎng)的有機(jī)組成部分，是農(nóng)村重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施”。按此理解，農(nóng)村公路是包括縣道、鄉(xiāng)道、村道在內(nèi)的公路。也有人認(rèn)為，農(nóng)村公路是指通鄉(xiāng)鎮(zhèn)、通行政村的公路，通鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路主要由縣道和鄉(xiāng)道組成，通行政村公路主要由村道組成�？梢�，農(nóng)村公路并非法律規(guī)定的概念，由此造成了農(nóng)村公路路政管理的主體不清。按我國(guó)公路管理的現(xiàn)行體制，國(guó)道、省道、縣道公路是由交通主管部門設(shè)置的公路（路政）管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)路政管理，沒有異議。而鄉(xiāng)道的路政管理主體幾經(jīng)變化，而以前的公路法律法規(guī)從未將村道納入管理范圍，該誰(shuí)負(fù)責(zé)村道的路政管理？

先探討鄉(xiāng)道的路政管理主體�！豆�路條例》第四條規(guī)定，鄉(xiāng)道由“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)修建、養(yǎng)護(hù)和管理。”應(yīng)當(dāng)說，直到《公路法》實(shí)施前，鄉(xiāng)道的路政管理主體都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。《公路法》第八條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作�？h級(jí)以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定行使公路行政管理職責(zé)”�！豆�路法》沒有直接明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)道的管理職責(zé)，而規(guī)定由縣級(jí)以上交通主管部門決定是否由公路管理機(jī)構(gòu)行使該職責(zé)。筆者認(rèn)為，這就產(chǎn)生了兩種可能情形：一是決定由公路管理機(jī)構(gòu)行使該職責(zé)，改變了原來(lái)的路政管理主體；二是未決定的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，不能出現(xiàn)管理真空。

201*年交通部《路政管理規(guī)定》第二條又規(guī)定，“本規(guī)定適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)的國(guó)道、省道、縣道、鄉(xiāng)道的路政管理”，并在第十八條規(guī)定鄉(xiāng)道的路政管理權(quán)限“由縣級(jí)人民政府交通主管部門或者其設(shè)置的公路管理機(jī)構(gòu)辦理”，直接明確了縣級(jí)交通主管部門或其公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)道的路政管理職責(zé)。201*年的《陜西省公路路政管理?xiàng)l例》與《路政管理規(guī)定》的規(guī)定是一致的，其第二條規(guī)定“本條例適用本省行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)道、省道、縣道、鄉(xiāng)道的公路路政管理”，采用法規(guī)授權(quán)的方式規(guī)定區(qū)縣（自治縣）的路政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)道的路政管理職責(zé)。

對(duì)村道的路政管理主體，《公路法》、《公路條例》沒有規(guī)定，《陜西省公路路政管理?xiàng)l例》也沒有涉及。201*年2月，西安市政府辦公廳在《西安市農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》（市政發(fā)〔201*〕163號(hào)）中指出，“區(qū)縣（自治縣）人民政府是本行政區(qū)域農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體區(qū)縣（自治縣）交通主管部門所屬的公路管理機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)縣道的日常管理和養(yǎng)護(hù)工作負(fù)責(zé)公路路政管理和路權(quán)路產(chǎn)保護(hù)。指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好鄉(xiāng)村公路路政管理和路權(quán)路產(chǎn)保護(hù)工作”。這就是說，縣道的路政管理主體是公路管理機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)村公路的路政管理主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，公路管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)是指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前，我國(guó)公路管理是金字塔式的管理模式，塔尖是高速公路，中間是國(guó)省道，塔基是農(nóng)村公路。從管理養(yǎng)護(hù)看，高速公路的管理模式多為路政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)法，運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)收費(fèi)，管理養(yǎng)護(hù)費(fèi)用從收取的車輛通行費(fèi)中提取，經(jīng)費(fèi)有保障，運(yùn)轉(zhuǎn)有機(jī)構(gòu)，工作有力度。國(guó)省道的管理模式一般是按省、地（市）和縣三級(jí)，由公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，管理養(yǎng)護(hù)費(fèi)用從征收的公路養(yǎng)路費(fèi)中劃撥，基本有保障，且這種模式比較普遍。農(nóng)村公路的管理模式則比較混亂，以前是在拖養(yǎng)費(fèi)中按比例提取管理養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，十分不固定，201*年國(guó)辦發(fā)〔201*〕49號(hào)文才明確了農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)資金，但對(duì)管理費(fèi)用沒有提及。由于農(nóng)村公路正處于建設(shè)高潮，各方的工作重心都在重視建設(shè)，沒有關(guān)注管理主體、管理體制、管理模式，以致出現(xiàn)農(nóng)村公路的管理主體不明確、機(jī)構(gòu)不健全、措施不到位。要想管好農(nóng)村公路，服務(wù)城鄉(xiāng)發(fā)展，筆者提出以下思路。

二、進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村公路管理途徑（一）完善法律法規(guī)

在新出臺(tái)的《公路保護(hù)條例》、修訂的《公路條例》或是各地將制定的《公路管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定，國(guó)道、省道、縣道、鄉(xiāng)道公路的路政管理主體是公路（路政）管理機(jī)構(gòu)，村道的路政管理主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，通過行政法規(guī)或地方性法規(guī)授權(quán)明確農(nóng)村公路的路政管理主體，以解決政府規(guī)章、規(guī)范性文件的沖突問題。同時(shí)，雖然國(guó)務(wù)院辦公廳201*年9月下文明確將村道與鄉(xiāng)道、縣道一并作為農(nóng)村公路的組成部分，但以往的公路法律法規(guī)從未將村道列入路政管理的范圍。村道公路如何控制兩側(cè)建筑區(qū)、哪些行為要禁止、留用地范圍多大等都存在法規(guī)空白，使得村道的管理無(wú)法可依。因此，在《公路保護(hù)條例》或者是各地修訂已出臺(tái)的路政管理法規(guī)以及制定切合本地實(shí)際的《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》中，應(yīng)對(duì)村道路政管理的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。

（二）探索管理模式

通過法規(guī)解決農(nóng)村公路的路政管理主體后，在實(shí)踐工作中，可以采取不同的管理模式。第一種是“交叉管理”。這種模式就是按照國(guó)道、省道、縣道公路和鄉(xiāng)村公路劃分，由公路（路政）管理機(jī)構(gòu)履行國(guó)道、省道、縣道和鄉(xiāng)道的路政管理職責(zé)，農(nóng)村公路中村道公路的路政管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，公路（路政）管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。為支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，解決“看得著管得住”的問題，再由公路（路政）管理機(jī)構(gòu)而不是由交通主管部門將鄉(xiāng)道的路政管理權(quán)全部不是部分委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。筆者傾向于采取這種模式。另一種是“統(tǒng)一管理”。這種模式的責(zé)任主體與前一種是相同的，由公路（路政）管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一履行行政區(qū)域內(nèi)所有公路（高速公路除外）的路政管理職責(zé)。只是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)力實(shí)施村道公路的路政管理職責(zé)，而采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村道公路的路政管理權(quán)委托給公路（路政）管理機(jī)構(gòu)履行。從形式上講，解決了一個(gè)區(qū)域內(nèi)只有一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)路政管理職責(zé)的問題。第三種是“分級(jí)管理”。就是打破《公路法》、《公路條例》等規(guī)定，重新按照國(guó)省道干線公路和農(nóng)村公路劃分職責(zé)，由公路（路政）管理機(jī)構(gòu)履行國(guó)道、省道的路政管理職責(zé)，農(nóng)村公路的路政管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，公路（路政）管理機(jī)構(gòu)只對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

三、健全管理機(jī)構(gòu)

不管采取哪種管理模式，都需要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者公路（路政）管理機(jī)構(gòu)增設(shè)部門、增加人員、落實(shí)經(jīng)費(fèi)、購(gòu)置裝備的問題，這是加強(qiáng)農(nóng)村公路路政管理的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，采取第一種或第三種模式，應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立交通管理站，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村公路的路政管理和養(yǎng)護(hù)管理。按照每100公里配備23名路政員，路政員需要根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)考試合格后才能持證上崗。而沿線村是鄉(xiāng)村公路路政管理的協(xié)管單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可聘請(qǐng)每個(gè)行政村1名村委會(huì)成員擔(dān)任路政協(xié)管員，協(xié)助路政員做好路政管理工作。而對(duì)公路（路政）管理機(jī)構(gòu)增加人員、落實(shí)經(jīng)費(fèi)的問題，一些人認(rèn)為在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革的大環(huán)境下，可能存在難度。其實(shí)，在服務(wù)“三農(nóng)”、做責(zé)任部門的形勢(shì)下，因?yàn)榉��?wù)范圍擴(kuò)大、工作難度增加適當(dāng)補(bǔ)充部分路政人員是具有說服力的。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村道公路路政管理職責(zé)委托給公路（路政）管理機(jī)構(gòu)后，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)助一定的工作經(jīng)費(fèi)，也可解決一些經(jīng)費(fèi)問題。

四、落實(shí)管理措施

由于農(nóng)村公路涉及面廣、線路長(zhǎng)，情況異常復(fù)雜，重在落實(shí)各項(xiàng)管理措施。一是建立鄉(xiāng)村公路管理檔案。對(duì)轄區(qū)內(nèi)每條鄉(xiāng)道村道的路產(chǎn)建立檔案，做到規(guī)范化管理。二是發(fā)揮鄉(xiāng)村公路路政員和協(xié)管員的作用。三是依靠養(yǎng)護(hù)人員的力量。由于專職路政員數(shù)量有限，管理難免缺位。而養(yǎng)護(hù)人員時(shí)常在其管轄路段上從事養(yǎng)護(hù)作業(yè)，容易發(fā)現(xiàn)和舉報(bào)各類違法行為，有利于保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)。四是爭(zhēng)取相關(guān)部門的支持配合。鄉(xiāng)村公路建筑控制區(qū)管理失控、違章建筑較多主要是相關(guān)部門審批把關(guān)不嚴(yán)造成的。因此，要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，宣傳路政管理法規(guī)，把好源頭管理。

總之，盡管當(dāng)前農(nóng)村公路的路政管理存在許多問題、許多困難，但管好農(nóng)村公路是各級(jí)交通主管部門和公路（路政）管理機(jī)構(gòu)的神圣使命。我們應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，積極研究新問題、解決新困難、探索新機(jī)制，開創(chuàng)農(nóng)村公路路政管理工作的新局面。

參考資料：《基層路政管理現(xiàn)狀淺析與改進(jìn)》，刊自《中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)》201*年09期

《公路路政管理的探討》，刊自《經(jīng)營(yíng)管理者》201*年23期

《搞好公路路政管理工作的新舉措》，刊自《科技情報(bào)開發(fā)與經(jīng)濟(jì)》201*年03期

《營(yíng)造執(zhí)法環(huán)境促進(jìn)依法治路》，刊自《江蘇交通》201*年08期

《路政管理與構(gòu)建和諧公路交通》，刊自《科技信息》201*年04期

《對(duì)提高公路路政管理水平的幾點(diǎn)思考》，刊自《內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報(bào)》201*年05期

《論路政文化與路政管理》，刊自《河北交通科技》201*年04期

《加強(qiáng)路政隊(duì)伍建設(shè)全面提高執(zhí)法水平》，刊自《政府法制》201*年22期

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