關于宣州區(qū)實施政策性農業(yè)保險試點工作的調查報告

關于宣州區(qū)實施政策性農業(yè)保險試點工作的調查報告

汪恭禮

“這下好了，咱農民種田也不用擔心天災、蟲害了，以后這日子就更有奔頭了！”，農民許乾華說。近年來，國家出臺了一系列政策破解“三農”難題，促進農民增收。然而，農業(yè)是典型的“靠天吃飯”型產業(yè)，自然災害造成的嚴重破壞，往往導致農民“多年增收，遇災返貧”。為充分發(fā)揮保險功能，穩(wěn)定農業(yè)生產，防范和化解農業(yè)生產風險，促進農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)過積極爭取，201*年宣州區(qū)被列入政策性農業(yè)保險試點單位。農民種植水稻、玉米、小麥、油菜、棉花和養(yǎng)殖能繁母豬和奶牛，可以自愿參加政策性農業(yè)保險，國家給予保費補貼，讓宣州農民告別“告天收”。農業(yè)呼喚防范網(wǎng)

農業(yè)是典型的風險行業(yè),與其它產業(yè)相比,農業(yè)受季節(jié)和天氣的影響最大,“多年致富、一災致貧”，農民一旦遇上重大自然災害，血本無歸，往往也從此一蹶不振。宣州區(qū)是農業(yè)大區(qū)，也是農業(yè)災害頻發(fā)的地區(qū)，由于農業(yè)風險保障比較脆弱，各種自然災害的發(fā)生，往往給廣大農民造成難以彌補的經(jīng)濟損失，對農業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展帶來嚴重影響。1999年，宣州區(qū)遭受了歷史上罕見的特大洪澇災害，全區(qū)共潰破千畝以上圩口19個，其中萬畝以上大圩2個，致使全區(qū)36.32萬人遭受大災，面臨口糧短缺。災情發(fā)生后，政府在財政十分困難的情況下，想盡一切辦法籌集款、物，及時下?lián)艿綖膮^(qū)。但由于災情突然，災害嚴重，受災人口眾多，為解決災民吃飯問題，政府研究決定，由糧食部門向農業(yè)發(fā)展銀行貸款，購買糧食借給災民，全區(qū)災民共借大米12542噸，確保災民在大災之年渡過了難關。當年借糧時，鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府和街道辦事處干部都向災民說清，借糧必還、逐年還清的政策，并履行了借糧的相關手續(xù)。大災過后的幾年，宣州區(qū)未遭受過大的自然災害，政府對農民采取了一系列保護支持政策，糧食價格逐年上漲，國家又推行了稅費改革，制止了亂收費、亂集資、亂攤派，農業(yè)稅一減再減到取消，農民負擔也越來越輕直至零負擔。區(qū)政府曾下發(fā)文件，并在有關會議上專門安排部署過還糧工作。按所借糧1斤還0.81斤，或以0.63元/斤折合錢款償還。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也曾動腦筋、下力氣著手開展過此項工作，農民按期還糧的卻了了無幾，讓財力吃緊的區(qū)政府背上了201*多萬元的銀行貸款。政策性農業(yè)保險的實質是創(chuàng)新抗災救災機制，變?yōu)暮缶戎鸀槭虑皡⒈ＹY助，變部分補貼為保險投入，有效提高抗災資源配置效率，促進防范農業(yè)災害長效機制建設。農戶如果參加了政策性農業(yè)保險，問題也就得到了解決。如宣州區(qū)約67萬農業(yè)人口，早、中、晚稻種植面積100萬畝，保費1500萬元，中央財政補貼35%，計525萬元，省財政補貼25%、計375萬元，市財政補貼2%、30萬元，縣級財政補貼18%、計270萬元，農民20%、計300萬元。區(qū)政府與農民共承擔保費570萬元，但如果出現(xiàn)1999年那樣的特大洪澇災害，賠付資金30000萬元，完全可以保證災民在大災之年渡過難關。

“發(fā)展高效生態(tài)農業(yè)，資金投入比較大，使農業(yè)生產面臨更大的風險，迫切需要為農業(yè)生產建立一道風險防范網(wǎng)。落實政策性農業(yè)保險政策，保障農業(yè)預期收益穩(wěn)定，提高農戶貸款償還能力，增強金融資信地位，有效解決農業(yè)資金投入的瓶頸制約。在農業(yè)生產遭受損失的情況下，還能夠進一步幫助農民提高抗災自救的防范能力與信心，有力地推動農民在農業(yè)上更多的投資和敢于采用新技術。這些效果都是政府直接救濟所不能達到的�！毙�州區(qū)區(qū)長張黎勇說。宣州區(qū)是自然災害頻發(fā)地區(qū),農業(yè)發(fā)展特別是糧食生產面臨著較大的風險。對農民來說,更頭疼的問題來自于頻繁的自然災害�！岸嗄曛赂坏植贿^一次天災”,許多農戶表示,自然災害已經(jīng)成為制約農業(yè)產業(yè)發(fā)展的一大瓶頸。如果沒有農業(yè)保險,農民在對高產優(yōu)質高效農業(yè)進行投資和采用新的先進技術改進生產結構的過程中,也都蘊含著巨大風險。在投入加大的情況下,一旦災害降臨,意味著農民的損失更大,一些農民很難恢復生產功能,就難以維持和發(fā)展。農戶一畝田需交3元保費，如農戶一畝田的成熟期水稻當年受災損失率超過80%（損失率80%以上視為絕收），即可獲得每畝田300元的賠償，其金額相當于該農戶一畝田100年交納的保費額。如果農戶投保的水稻因災損失率在30%-80%之間時，保險經(jīng)辦機構將按照以下公式計算賠償金額：賠償金額=不同生長期的最高賠償標準×（損失率－15%）×受損面積，農戶也會及時獲得相應的賠償。開展政策性農業(yè)保險，建立政府支持的農業(yè)保險制度，有利于創(chuàng)新支農方式，構建市場化農業(yè)支持保護體系，增強抵御風險能力，實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。通過開展政策性農業(yè)保險，有效穩(wěn)固農業(yè)生產與供應，有利于穩(wěn)定糧價和保證國家糧食安全。開展政策性農業(yè)保險，創(chuàng)新政府支農方式，通過保費補貼推動建立市場化的新型防災減災機制，培育農民市場意識，讓農民以較少的投入獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟保障，有利于維護農村和諧與穩(wěn)定。農業(yè)保險面臨的困境

“目前，許多農戶都在外地打工，戶主及主勞力甚至連春節(jié)也不回家，在家的多數(shù)是老人和小孩，上門收保費，他們做不了主�！鄙虼彐�(zhèn)鎮(zhèn)長魏先貴說。這么好的惠農政策在實施過程也不是一帆風順。政策性農業(yè)保險保費收繳涉及千家萬戶，收繳時都要鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村干部一起上門，多次做工作。一方面，農民受傳統(tǒng)“靠天吃飯”思維束縛，保險意識淡薄，另一方面，農村土地分散經(jīng)營，家庭農業(yè)生產規(guī)模小、品種單一經(jīng)濟總值不高，保險額度又低，農民自覺交納的，占的比重很小；村組干部、黨員本人以身作則帶頭交的，只占一小部分；大多數(shù)還依靠鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村組干部憑著與一些農民的感情或者是本身的人格威望，做好親朋好友思想工作而交納的。加上外出務工人員較多，找不到保費收繳對象，有時征收成本比保費還高。保費收繳難度大、征收成本高，迫使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村放棄了保費收繳。少數(shù)鄉(xiāng)村為完成任務，由鄉(xiāng)村墊付，使一些貧困鄉(xiāng)村兩級產生了新債務�！案鶕�(jù)以往經(jīng)驗，農民認為今年我們這兒風調雨順，不會出現(xiàn)大的旱澇災情，繳保費是白繳的�！睏盍�鎮(zhèn)黨委書記兼鎮(zhèn)長王家明說。大多數(shù)農戶對這一農業(yè)保險的了解還不深，對種植業(yè)保險的了解僅僅停留在旱澇災的認識層面上。有的農戶認為，自己的區(qū)位地理條件相對比較優(yōu)越，旱澇災的風險不大，買農業(yè)保險的必要性不高，所以很多農戶的投保積極性不高。

“我們軍塘村400多畝圩田，一下雨就出現(xiàn)內澇，好在今年雨前都參加了政策農業(yè)保險，我們報災后，保險公司當天就核了災。按規(guī)定，保險公司要賠1201*0多元。”養(yǎng)賢鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長陳祥貴說。一些農戶在知道宣州區(qū)開展政策性農業(yè)保險后，主動上門要求投保，但這些農戶只愿意為地勢低洼、年年受災的部分農田投保，由于費率低、保費收入少，自然風險頻繁、賠付金額多，逆向選擇問題十分突出。如養(yǎng)賢鄉(xiāng)種植面積59963.78畝，僅有8368畝投保，收繳保費25104元，加上中、省以及市縣補貼100416元,總共125520元,僅僅夠軍塘村的賠付。在堅持農民自愿的原則基礎上，沒有任何行政推動統(tǒng)保的情況下，不能強行收取，不允許用國家各項補貼資金代扣代繳。政府與保險經(jīng)辦機構不可能背離，不得不承保這些影響持續(xù)經(jīng)營發(fā)展的高風險業(yè)務。對農民來說，盡管有政府政策扶持，也不愿意按既定的保費將相對風險較小的農田進行投保。

“我們養(yǎng)雞風險太大，一旦受災，幾年緩不過來。如果能參加政策性保險，就能解決養(yǎng)殖戶的后顧之憂，堅定我們發(fā)展養(yǎng)雞的信心�！毙�城市山蒂禽業(yè)有限公司張忠平說。根據(jù)《安徽省人民政府關于開展政策性農業(yè)保險試點工作的實施意見》（皖政[201*]42號），僅僅將種植業(yè)的水稻、小麥、玉米、油菜、棉花和養(yǎng)殖的能繁母豬和奶牛納入政策性農業(yè)保險試點品種，保險范圍太窄，不能滿足農戶的需求。宣州區(qū)家禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展歷史悠久，是傳統(tǒng)養(yǎng)殖大區(qū)，養(yǎng)禽業(yè)成為宣州農村經(jīng)濟發(fā)展的支柱產業(yè)，201*年底全區(qū)存欄種禽157萬套，年產苗禽近1億羽，年出欄商品肉禽4000多萬羽，存欄商品肉禽900多萬羽，規(guī)�；�、標準化養(yǎng)殖小區(qū)發(fā)展迅猛，已達42個，每年給農民帶來收入6000多萬元。安徽省還沒有將家禽養(yǎng)殖業(yè)納入政策性保險范圍。宣州區(qū)是全省最大的產煙縣（區(qū)），今年煙葉生產實栽面積突破4.3萬畝。產業(yè)化發(fā)展已初成規(guī)模，戶均種植面積達到20.8畝。自然災害及病蟲害增大了煙葉種植的風險，但煙葉也沒有納入政策性保險范圍，為降低煙葉生產風險，增強煙葉生產抵御災害的能力，宣州區(qū)政府不得不設立煙葉生產災害保障資金。

“理賠做不好，以后農業(yè)保險工作就很難開展。暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、內澇、風災、雹災、凍災、旱災、病蟲草鼠害等，對投保農作物造成的損失，均是理賠范圍。損害程度沒有標準，損害程度難以認定�！笔修r保辦副主任張春平說。宣州區(qū)種植早中稻643502畝，涉及26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處。農民一旦受到災情報災，農業(yè)保險公司就得核災。出現(xiàn)大面積災情，農業(yè)保險公司工作人員短時間內不可能一戶一戶地核實、一塊田一塊田地計算和認定。農作物定損和核實不得不依賴于鄉(xiāng)村干部。而鄉(xiāng)村干部一般都從農民角度出發(fā)，往往夸大受災面積和受災程度，讓農業(yè)保險公司多賠。農業(yè)保險公司一旦經(jīng)營失敗出現(xiàn)虧損，難以維持自身經(jīng)營的穩(wěn)定性，放棄農業(yè)保險業(yè)務，導致政策性農業(yè)保險試點工作失敗。攻艱克難，為農筑起防范網(wǎng)

“參加7月24日區(qū)政府試點工作動員會后，我感到壓力很大，及時召開黨政聯(lián)席會議，研究安排這項工作，保費雖然不多，但要一家一家上門收，大家都感到有點為難。推行政策性農業(yè)保險是繼取消農業(yè)稅、實施糧食直補后的又一項重要的支農惠農政策。為難歸為難，這項利民的好政策我們還要不折不扣地落實。7月30日，我們召開了全體鎮(zhèn)干部戰(zhàn)前動員大會，宣傳政策性農業(yè)保險有關政策、意義等。通過戰(zhàn)前動員，效果很明顯，按時完成了任務�！焙榱宙�(zhèn)黨委書記兼鎮(zhèn)長鐘良勝說。洪林鎮(zhèn)有山、有圩、有湖、有水庫，典型的丘陵地勢，鎮(zhèn)內轄10個行政村，2個社區(qū)，有農業(yè)人口41400多人，其中有1201*多人常在外打工。該鎮(zhèn)采取鎮(zhèn)黨政領導分片、機關干部包村、村干部包組，層層負責。戰(zhàn)前動員大會后，各村及時召開了黨員、村民組長、村民代表工作落實會，充分發(fā)揮黨員、村民組長、村民代表帶頭示范作用。村民組長在收繳保費過程，講解和發(fā)《致農民朋友一封信》等多種形式和途徑，重點宣傳政策性農業(yè)保險的重要意義，講清責任和利益，使農民群眾認識到農業(yè)保險是花小錢、保大安的一件好事；對外出務工戶通過電話告之，動員他們也參與。通過努力，不到半個月完成保費114830.1元,占應保數(shù)的85.66%。

“農業(yè)保險是惠及農民切身利益的實事，但搞強制命令是行不通的，要讓農民真正理解、自覺接受和積極參與，嚴禁組織‘小分隊’上門強制收取保費，或違背群眾意愿強行抵扣農民糧食直補、農資增支綜合補貼等惠農補貼資金。”宣州區(qū)區(qū)長張黎勇在動員會上強調。政策性農業(yè)保險試點工作是一項縱伸千家萬戶、橫跨多個部門的工作，是“三農”新政策，工作難度大，時間緊，保費收繳任務十分繁重，困難重重。宣州區(qū)將政策性農業(yè)保險工作繼續(xù)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)和農村工作目標責任制考核范圍，定期核查各鎮(zhèn)推進目標完成情況，對各地工作進度、參保比例及完成時間等方面的核查考核，并將核查情況作為考核的重要依據(jù)。建立相應的考核激勵機制，對在政策性農業(yè)保險工作中成績突出的單位和個人給予表彰獎勵，充分調動了各方面的積極性，確保今年的農業(yè)保險工作按時推進到位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛召開了全體機關干部、村書記主任宣傳發(fā)動會。鄉(xiāng)村干部走村串戶宣傳，把道理向農民講通，把政策向農民講明，把好處向農民講清，引導和教育農民自覺投保。洪林鎮(zhèn)、沈村鎮(zhèn)、貍橋鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)迎難而上，紛紛按時完成任務。僅僅在一個月時間內，水稻保費共收繳790769.3元，完成了水稻申報面積保費總額的75.31%，居全市之首、全省前列，為農筑起一道風險防范網(wǎng)。

作者單位：安徽省宣城市宣州區(qū)財政局

擴展閱讀：政策性農業(yè)保險調研報告

我省政策性農業(yè)保險相關問題研究

省政策性農業(yè)保險相關問題研究調研組

意義及背景：農業(yè)一個國家和地區(qū)的基礎性產業(yè)，其所提供的農產品不僅關系到國計民生的安全問題，也是國民經(jīng)濟諸多產業(yè)的初級產品來源，但由于農業(yè)生產的脆弱性、以家庭為單位的分散性，使我國的農業(yè)生產抗風險能力較弱，而我國的國情又決定著政府必須關注農業(yè)、保護農業(yè)。201*-201*年，連續(xù)4年中央“一號文件”都對政策性農業(yè)保險的發(fā)展提出了具體要求，特別是201*年中央一號文件提出：按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，建立完善農業(yè)保險體系。至此，我國農業(yè)保險業(yè)迎來了重大機遇，通過開展政策性農業(yè)保險，分散農業(yè)生產風險，補償農業(yè)災害損失，穩(wěn)定農業(yè)生產，保護糧食安全成為我國加強農業(yè)基礎地位，推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的重要目標之一。

安徽是一個農業(yè)大省，是全國少數(shù)的糧食輸出省份之一，農業(yè)生產總值占我省國民生產總值的14%，農業(yè)人口占全省總人口的80%以上，因此，在我省開展政策性農業(yè)保險試點，保護農業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展是我省實現(xiàn)國民經(jīng)濟穩(wěn)定、和諧發(fā)展，促進現(xiàn)代農業(yè)建設的需要。本課題就我省開展政策性農業(yè)保險試點工作以來的狀況，工作難點及產生的問題探討完善政策性農業(yè)保險制度、提高政策性農業(yè)保險實施效率的對策

一、我省政策性農業(yè)保險試點工作實施狀況

201*年8月，我省在全省范圍內實施了能繁母豬政策性保險，201*年試點品種擴大到養(yǎng)殖業(yè)中的奶牛、能繁母豬；種植業(yè)中的水稻、棉花、小麥等5個品種，201*年至今，省委、省政府將政策性農業(yè)保險試點工作列入省民生工程，試點品種在原來的基礎上又增加了大豆，試點范圍擴大到全省17個市，試點成效顯著，主要體現(xiàn)在以下五個方面：

一是農業(yè)保險覆蓋范圍由點到面實現(xiàn)了全覆蓋，全省所有的市、縣（區(qū)）均參與了試點；試點品種涵蓋了水稻、小麥、油菜、棉花、玉米、大豆和能繁母豬、奶牛，基本覆蓋了我省主要糧油作物。合肥、黃山、安慶等8個省轄市、20多個縣（市、區(qū)）還自主開展了蔬菜、茶葉、草莓、生豬、林木等特色農業(yè)保險。

二是農業(yè)保險服務網(wǎng)絡基本建立。截至今年3月底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)保險服務站（點）已建成1102個、在建102個，設立村級農業(yè)保險服務點7872個，簽定協(xié)議、聘用鄉(xiāng)村協(xié)保員11673人。農業(yè)保險經(jīng)辦和服務網(wǎng)絡基本建立，為農業(yè)保險工作順利開展提供了組織保障。

三是農業(yè)保險制度體系基本形成。省政府出臺《關于開展政策性農業(yè)保險試點工作的實施意見》后，省財政廳會同有關部門及時制訂了8個配套制度和辦法，形成了“1+8”的農業(yè)保險制度框架，為試點工作順利開展提供了制度保障。

四是農業(yè)保險的作用日益凸現(xiàn)。截至今年5月底，全省累計承保農作物2.15億畝、牲畜648.9萬頭，為5083萬次農戶提供632億元的農業(yè)生產風險保障；累計賠付17.5億元，1414.8萬次農戶從中得到了實惠。

五是農民群眾保險意識增強。廣大農民從試點中切切實實感受到了農業(yè)保險帶來的好處，農業(yè)保險工作贏得越來越多農民朋友的認同和擁護。農民群眾特別是種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農村合作經(jīng)濟組織保險意識明顯增強，由“要我�！鞭D為“我要�！�。

二、目前采取的主要做法

為有效推進試點工作，將政策落實到千家萬戶農戶家庭，省委省政府提出了“政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的試點原則，成立了以常務副省長掛帥的領導小組和辦事機構，在完善制度體系的同時，將試點工作列入省民生工程，從而形成了從組織領導、制度保障、保費承擔、年終考核的政策性農業(yè)保險運作機制，在省級模式的指導下，全省各試點地區(qū)積極響應，采取了一些卓有成效的做法，綜合起來主要有以下幾點：

（一）加強組織領導，健全組織機構、明確職責分工主要體現(xiàn)在三個方面，一是成立了以各級政府分管領導任組長、以宣傳、財政、農委、水利、氣象等部門負責人為成員的市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級領導小組，負責當?shù)卦?/p>

點工作的組織、協(xié)調、重大政策的制定和考核獎懲。二是結合財政部門的綜合管理優(yōu)勢，成立了各級領導小組辦公室，負責農險工作的組織推動、政策宣傳、保費籌集以及監(jiān)督檢查等日常工作。三是以農業(yè)技術力量為主體，成立了從市到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級的理賠辦公室，專門負責協(xié)調重大災情的核災定損。這些機構的設立和人員配備，為政策性農業(yè)保險試點工作的各項政策措施在我省的全面落實，為農險政策在基層穩(wěn)步實施提供了可靠的組織保證。

（二）加大政策宣傳力度，提高政策知曉度

試點初期，很多農戶對政策性農業(yè)保險政策不了解，參保意識不強、缺乏主動參保的積極性，工作開展難度大。為有效推進試點工作的實施，全省上下各級農險辦、服務機構積極開展各項宣傳工作，一是在在電視臺、報紙、電臺、和政府信息網(wǎng)等主流媒體以版報、專欄、專題形式作了大量政策解讀、保險效應宣傳；二是結合基層實際情況開展老百姓喜聞樂見的方式宣傳農業(yè)保險政策知識，如含山縣寄發(fā)新年賀卡、建立短信平臺、樅陽縣等地結合文化下鄉(xiāng)活動，采取編排農險節(jié)目、潛山縣發(fā)放民生政策一封信等形式，使政策的宣傳進一步深入和廣泛；三是加大典型事例的宣傳，保險經(jīng)辦機構對每年的重大理賠事項通過制作電視宣傳片、理賠現(xiàn)場會等形式進行宣傳；四是保險經(jīng)辦機構多渠道、全方位、長時間采取發(fā)放政策宣傳折頁、宣傳畫等形式，宣傳農業(yè)保

險相關政策規(guī)定、操作程序等知識。多種渠道、多種方式的宣傳，使政策性農業(yè)保險的實施意義、政策內容、操作辦法等逐步為社會各階層、基層政府職能部門乃至農戶所了解和接受，使農保政策知曉度迅速提高，營造了良好的試點環(huán)境。

（三）健全服務網(wǎng)絡、提升服務能力

政策性農業(yè)保險試點工作面對的是千萬計的農戶，工作量大、社會責任重、經(jīng)濟效益低，為保證保險經(jīng)辦機構的長期合作，省政府委托省國元集團于201*年成立了國元農業(yè)保險公司，經(jīng)過短短三年的發(fā)展，現(xiàn)國元農業(yè)保險公司已完成了省、市、縣三級網(wǎng)絡的建設，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了“三農保險服務站”，每個行政村設立了協(xié)保員，初步形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村級的完整服務網(wǎng)絡，確保了政策性農業(yè)保險在最基層每個村有專人負責。

（四）加強監(jiān)督檢查，保障試點工作規(guī)范實施為確保政策性農業(yè)保險試點工作的規(guī)范有序進行，自201*起，省農險辦連續(xù)出臺了資金管理、規(guī)范投保、核災定損、理賠款的支付以及基層工作職責等管理辦法，對政策性農業(yè)保險的規(guī)范實施提供了較為全面的制度保障，并不定期開展省級檢查，在考核辦法中也明確要求各市主動開展監(jiān)督檢查活動不少于兩次，根據(jù)省里的要求和實際工作需要，各試點縣、區(qū)也主動展開監(jiān)督檢查活動，同時，堅持執(zhí)行投保、定損理賠村級公示制度，將農保試點工作于群眾監(jiān)督之

下，多層次的立體監(jiān)督機制有效遏制了強制投保、隨意理賠、抵扣保費等違規(guī)行為，確保了全省政策性農業(yè)保險試點工作在規(guī)范中發(fā)展。

三、政策性農業(yè)保險試點工作中的難點和問題

由于政策性農業(yè)保險在全國范圍內還是一項新的工作，沒有固定、成熟的運作模式，也沒有一套完整的制度體系作保障，所有的試點工作都是在實踐中摸索總結，同時，試點工作面對的是廣大農戶，群體龐大，農作物生長期的亢長及脆弱性，保險行業(yè)的規(guī)范性要求以及其在展業(yè)、承保、查勘定損、理賠等過程的復雜性，導致當前試點工作難點多，對試點工作長期發(fā)展有很大影響，如何破解農業(yè)保險試點工作中的難題，使其步入良性發(fā)展的軌道，是當前迫切需要研究解決的事關全局的重大課題。

（一）試點工作中客觀存在的難點

工作難點以及問題主要體現(xiàn)在農業(yè)保險在具體實施過程中的兩個階段：

難點一來自投保階段，農業(yè)保險政策在散戶中推動難、保費收取難、投機性投�？刂齐y

1、推動難主要原因是農民風險意識淡薄，對農業(yè)保險認識不足，主動投保積極性不高，導致市場杠桿作用在散戶群體中失靈，政策性農業(yè)保險在散戶中的推動只能依靠政府行政力量。究其原因，一是試點品種的農業(yè)收入占家庭收入

比例極低，即使沒有收成對農民生活也無太大影響；二是多年的農耕文化養(yǎng)成了農民“靠天吃飯”經(jīng)營思想，大多數(shù)農戶缺乏風險補償意識，同時，因宣傳上的不深入、不細致，使農民對農業(yè)保險理解不透，寧愿抱存僥幸心理，祈望風調雨順保收成，甚至還有人錯誤地認為農業(yè)保險是政府在幫助保險公司賺錢。三是大多數(shù)農戶有著豐富的耕作經(jīng)驗，對一些旱澇保收的地塊能做出準確的判斷，主觀上就不想投保。

2、保費收取難，按現(xiàn)行的保費補貼政策，投保農戶每畝地負擔2-3元錢保費，但由于農業(yè)保險標的分散，散戶繳納保費主動性不夠，在實際工作中，都需要基層工作人員逐戶上門登記投保和收取保費，可當下農村農戶居住地分散、居住地和耕地的分離，家庭主要勞力外出務工而找不到繳費對象等現(xiàn)實情況很難保證保費能隨著投保登記一次性收訖，有的要往返多次，況且按規(guī)定六個種植業(yè)試點品種都要一季一次收取，工作量也確實太大，于是出現(xiàn)一些村組干部在部分保費難以收取的情況下只得代為墊付。以黃山市歙縣獅石鄉(xiāng)的水稻為例，全鄉(xiāng)水稻種植面積只有12.5畝，農戶應交納的保費為37.5元，但是由于農戶居住分散，即使農戶愿意繳納，鄉(xiāng)干部也要跑兩天。按現(xiàn)在的農民工工資80元/天，征收行政成本為160元。象這樣的情況在我省山區(qū)、丘陵居多的縣比比皆是。墊付保費的后果，一是會導致參保對象不明、戶數(shù)不清等情況，為日后的理賠工作帶來了種種麻煩。

二是這種做法無形中增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組工作負擔，難以長期為繼。

3、投機性投保風險難以控制。由于農業(yè)保險參保時間集中，被保險人數(shù)量龐大，保險公司無法控制每一個被保險人的投保行為，使被保險人在投保時有漏洞可鉆，產生投機獲利心理，出現(xiàn)虛保、冒保、替保、墊保等違規(guī)投保行為。另外，在農業(yè)保險投保期間，農民往往根據(jù)上一年或本年度災害發(fā)生情況來選擇是否參保，或有目的地投保風險較大的標的，使危險集中，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構往往持有地方保護思想，要求經(jīng)辦機構同意有問題的地塊投保，承辦機構缺乏制度支撐難以拒絕，增加了承辦機構的理賠負擔。導致保險公司賠償金額劇增，甚至造成收不抵支，農業(yè)保險發(fā)展也無以為繼。

難點二是在理賠階段，查勘定損程序煩瑣，定損準確難度大。一是種植業(yè)保險品種定損要按不同生長期確定損失，由于投保的是活性標的，大多災情核損過程較為繁復，即首先確定是否受災，損失程度則要若干天以后才能確定，有的甚至要到作物成熟后才能確定，二是農業(yè)生產一旦受災，往往多地同時出現(xiàn)災情，經(jīng)辦機構限于人員力量，保險公司短時間內無法逐戶核實災情，只能依賴于投保人的報告，鎮(zhèn)村干部及農技人員部登記審核，經(jīng)辦機構抽樣查勘的方式定

損，在實施過程中容易出現(xiàn)假報、錯報、亂報、虛報、濫報等現(xiàn)象。加大了農業(yè)保險災后查勘定損的工作量和準確度。

（二）工作層面存在問題

1、相關部門及保險經(jīng)辦機構的宣傳引導不夠深入，不夠細致，引起參保農戶的誤解和不滿。一是目前的試點引導手段主要是通過保費補貼和政策宣傳，但在目前的宣傳情況看，政策的宣傳以電視、報刊等主流媒體居多，能夠深入到鄉(xiāng)村、居民組的宣傳較少，農戶對政策性農業(yè)保險的了解大都來源于投保階段基層工作人員的口頭告知，很多農戶只知道自己花幾元錢能買農業(yè)保險，國家為其補貼了多少保費都不知道，更難理解國家花這么大力氣搞農業(yè)保險的意義所在。二是政策的宣傳，尤其是對理賠政策的宣傳不夠到位，很多農戶對理賠的法定程序、不同生長期的理賠標準不是很清楚，結果理賠款發(fā)放下來，與其期望值相距甚遠，影響了其來年再次投保積極性。

2、基層服務網(wǎng)點的代理性質無法保證基層服務質量。由于政策性農業(yè)保險面對的是千萬計的農戶家庭，承辦機構的服務網(wǎng)絡無法延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村，農保在基層的具體操作工作，如保費收取、承保登記核實、災情查勘報損只能依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三農保險服務站”、村級協(xié)保員、村民組組長等代理完成，由于這些代理人員都不是公司正式員工，同時又承擔著其他大量的農村工作，加上報酬低等客觀原因，基層服

務網(wǎng)點及代理人員只能以應付的態(tài)度對待農保工作，保單填寫不規(guī)范、信息不完整，核災定損不合理，投保理賠檔案管理等基礎性工作無法保證完善，達不到規(guī)范要求。

（三）制度設定方面存在的不足

1、部分品種保險金額設定與實際投入成本有差距，影響參保積極性，導致承保工作推動難。我省各試點品種的保險金額是按標的的生長物化成本來核定的，如水稻保險金額為300元/畝但在實際生產中，水稻因田間管理相對復雜，其物化成本遠不止300元/畝，而最高賠付金額不足以彌補農戶投入的種子、化肥、農藥等物化成本，難以全部化解農戶的種植風險。從調研的幾個市看，水稻的種植成本已達到500元/畝，如果是大面積播種的話，每畝成本還要加上土地流轉費用，高達600-700元/畝，遠不能保證成本補償，從而影響了大多數(shù)農戶的參保積極性。如果不能及時調整保額，適應農戶需求，這項政策對農民而言將失去應有的吸引力。

201*-201*年主要農作物物化成本統(tǒng)計表（不含流轉費）單位：元/畝年度201*年201*年201*年棉花379.2381.5438.6小麥171.7250.3272.9油菜127.1249.5260.2早稻227.4545501一季稻3804704752、設起賠點及絕對免賠率，不利于維護農民利益。由于政策性農業(yè)保險理賠條款復雜，標準不易把握，災害損失難以準確衡量，特別是損失率30%的理賠起點很難把握，

農民反映強烈。基層干部及農民對損失率80%以下的設15%絕對免賠率，都認為不合理。車險中設免賠率，是與駕駛人所負的責任掛鉤的。農民除了可以對蟲災進行施藥預防外，對于其他災害農民是無法承擔責任的，農民不理解，難接受。

3、理賠計算公式不合理。《安徽省政策性農業(yè)保險理賠管理暫行辦法》第二十一條規(guī)定：賠償金額=各生長期保險金額×(損失率-15%)（簡稱方法一）。如公式改為：賠償金額=各生成期保險金額×損失率×(1-15%)（簡稱方法二），則每畝可增加賠款約10-30元。若十畝、百畝乃至上千畝的，對投保農戶因災損失的補償將更加可觀。

以1畝水稻為例兩種方法差異受災方法一程度孕穗期四成240＊（40%-15%）＝60元成熟期四成300＊（40%-15%）＝75元240＊（60%-15%）＝108孕穗期六成元300＊（60%-15%）＝135成熟期六成元生長期方法二差額240＊40%＊（1-15%）＝81.6元21.6元300＊40%＊（1－15%）＝102元27元240＊60%＊（1-15%）＝122.4元14.4元300＊60%＊（1－15%）＝153元18元

4、農作物損失率計算依據(jù)不確定。如計算油菜損失率，必然要將實際產量與常產進行對比。但是，常產是以當年平均產量還是以統(tǒng)計年報產量作依據(jù)？是用3年平均數(shù)還是5年平均數(shù)？由于保險條款及省里文件均無相關規(guī)定，導致地

方與保險機構在確定損失率時都從各自立場出發(fā)，無所適從。

5、參保品種的一刀切不切合實際。試點品種中的水稻、大豆等作物在我省的一些山區(qū)縣種植非常少，但由于是硬性規(guī)定，使這些品種的保險在少數(shù)地區(qū)雖無實際意義，但又不得不施行的尷尬局面。導致承辦機構做了同樣的工作，卻難以收到同樣的社會效益和經(jīng)濟效益，使政策的推行，承辦機構的生存都難以為繼。

（四）保險經(jīng)辦機構的困局影響試點工作開展承辦機構承擔的社會責任與企業(yè)收入的提取不成正比，制約了公司的穩(wěn)定和發(fā)展，從而影響了農業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展。農業(yè)保險是一項保護性措施，其實施的好壞最終要看賠付效果，可以說，這項工作的社會效益要大于經(jīng)濟效益，作為農業(yè)保險的承辦機構既要顧及社會效益的最大化，又要顧及公司的積累與發(fā)展，但由于政策限定，承辦機構從事這項工作所能提取的經(jīng)營性收入只能按保費收入的15%提取，這個比例在這個保險行業(yè)當中都是偏低的，況且農業(yè)保險的工作成本遠大于其他商業(yè)保險，承擔我省農業(yè)保險任務的國元農業(yè)保險公司又是成立不久的企業(yè)，公司尚處于發(fā)展初期，公司經(jīng)營性收入的不足無法保證服務網(wǎng)絡的健全完善、工作車輛、設備的配以及員工隊伍的建設與培訓等工作的資金投入，

對政策性農業(yè)保險的開展帶來農險人手不足，服務質量不高、核災理賠不及時等負面影響。

擺出問題，找出產生問題的原因，提出解決問題的辦法以促進我省政策性農業(yè)保險健康、穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展，是本次調研活動的最終目的，根據(jù)上述工作難點和問題，本調研組對下一步推進和完善我省政策性農業(yè)保險工作提出以下建議：

一、針對試點工作中的難點，輔之以相關措施，徹底解決試點難題

1、加大農村土地綜合治理，促進土地流轉，推動農業(yè)生產集約化經(jīng)營，實現(xiàn)農業(yè)保險市場化運作。從這幾年的實踐情況看，農村的種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農村合作經(jīng)營組織風險防范意識較強，參與農業(yè)保險積極性較高，真正難以推動的是大多數(shù)、小面積，以家庭為單位的經(jīng)營散戶，他們生產的目的也僅僅是滿足自身生活需要，即便受災損失也不大，買不買保險無所謂，這種狀況在很大程度上制約了農業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展，也不利于現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。建議由省、市、縣共同承擔治理資金，對農村散落在五保戶、孤寡老人家庭、留守家庭等戶均不足3畝的零散耕地、拋荒地，結合其它低洼、低產地的改造，進行換整合，實現(xiàn)農業(yè)生產用地趨向成片集中，向社會公開招聘承租經(jīng)營或合作經(jīng)營，促進農業(yè)生產向集約化經(jīng)營轉變，從而達到徹底解決投保難、保費收

取難等難題，真正實現(xiàn)農業(yè)保險市場運作的初衷。

2、將參與農業(yè)保險與農戶小額金融信貸有機結合，提高農戶參加農業(yè)保險的積極性。農戶作為獨立的生產經(jīng)營者，其生產經(jīng)營除了基本的種植以外，往往還有其他如畜禽、水產養(yǎng)殖、苗木花卉種植等，農村小額金融市場需求旺盛，如能將政策性農業(yè)保險與農村小額金融信貸結合，憑借達到一定數(shù)量及保險金額的政策性農業(yè)保險保單就能貸款，不僅能提高農戶參加農業(yè)保險的積極性，也能促進農村金融的長足發(fā)展，對農業(yè)生產向集約化經(jīng)營轉變也有一定的促進作用，實是一舉多得、值得嘗試的好辦法。

二、以強化宣傳、服務為切入點，進一步提高引導效應提高廣大農民和種養(yǎng)大戶對農保政策的知曉度和認知度，充分調動他們主動投保的積極性，對鞏固政策性農業(yè)保險工作成果至關重要。一要加強宣傳力度，拓寬宣傳渠道，創(chuàng)新宣傳方式，充分發(fā)揮宣傳引導作用。對農保政策的宣傳工作除了在主流媒體上繼續(xù)加大宣傳力度以外，各級農險辦要充分發(fā)揮保險機構已建的基層網(wǎng)絡優(yōu)勢，支持、配合經(jīng)辦機構深入鄉(xiāng)村、農戶，采取張貼標語、發(fā)放宣傳折頁、印制墻體廣告、制作農用車車載流動廣告、免費提供農村廣播等讓農戶顯而易見的宣傳形式，擴大政策宣傳的覆蓋面。二要充實宣傳內容，加強政策細節(jié)的宣傳。在開展的各項宣傳工作中，要加大對農保政策中的投保條件、核災定損的規(guī)范程

序、理賠金額的計算等政策細節(jié)上的宣傳，以減少和消除農戶對政策的誤解。三要強化服務觀念，以服務帶動工作的開展。各級農險辦要密切與農委、水利、氣象等成員單位之間的聯(lián)系，通過為農業(yè)生產提供重大氣候變化服務、傳授核災定損知識技能、指導病蟲災害防治等服務性工作，進一步營造試點環(huán)境，推動試點工作開展。

三、完善相關的政策法規(guī)體系，提供推行農業(yè)保險的法律支持。

農業(yè)保險的發(fā)展，不僅需要良好的市場運作環(huán)境，更需要有一個良好的法律制度環(huán)境，在我國，目前還沒有一部全國性的農業(yè)保險發(fā)展規(guī)劃和實施細則，更沒有一部完善的農業(yè)保險法，我國現(xiàn)行的《保險法》是不能覆蓋農業(yè)保險的；由于國家相關的法律法規(guī)不完善，政府對農業(yè)保險的支持存在隨意性，導致農業(yè)保險既無約束機制，也無激勵機制，建議從國家層面、至少是省級層面出臺農業(yè)保險法規(guī)，明確農業(yè)保險工作在地方政府工作中地位和性質，地方政府工作職責、保費補貼籌集渠道及方式。對保險經(jīng)辦機構的經(jīng)營原則、保險責任、經(jīng)營模式、運行方式、農業(yè)保險的風險準備金的提留、服務流程、資金管理等，作出明確的規(guī)定。從而在法律層面上固化農業(yè)保險經(jīng)營主體和政府部門、受益主體的權利、責任和義務關系。

四、加大中央財政轉移支付力度，取消地方財政保費資金補貼負擔，提高地方尤其是農業(yè)大縣推進農業(yè)保險的積極性。農業(yè)是個低收益、高風險的行業(yè)，為保護農業(yè)生產，促進農業(yè)發(fā)展，作為農業(yè)大省既要承擔糧食輸出的社會責任，又要為保護農業(yè)生產承擔大量保費補貼資金，長此以往，就會導引地方會放棄農業(yè)，改變耕地用途，選擇發(fā)展高盈利產業(yè)，從這個角度看，積極爭取中央政策支持，加大東部地區(qū)財政資金向中、西部地區(qū)農業(yè)輸出省份的轉移，減輕中、西部地區(qū)農業(yè)大省、農業(yè)大市、農業(yè)大縣實施政策性農業(yè)保險的財政負擔才是農業(yè)保險的長久持續(xù)之計。

五、實行法定保險和自愿保險、規(guī)定品種與自選品種相結合的參保政策。根據(jù)政府對農業(yè)、農村的經(jīng)濟、社會發(fā)展目標，對有關國計民生的糧食和主要農副產品生產以及大面積的生產經(jīng)營者實行法定強制保險，其他產品及零星散戶的生產實行自愿保險。同時針對全省受地形、地貌的影響，在規(guī)定試點品種面積少于一定量的情況下，可以選擇一至二項，在當?shù)赜信e足輕重分量的農作物或經(jīng)濟作物進行試點。

六、提高承辦機構經(jīng)營費用提取比例或給予經(jīng)營費用補貼。為促進承辦機構完善服務網(wǎng)絡，穩(wěn)定農保隊伍，提高服務質量，應提高承辦機構經(jīng)營費用提取比例或給予經(jīng)營費用補貼，以保證承辦機構對基礎建設的投入，尤其是在試點初

期為完善服務網(wǎng)絡所需的投入，提高員工待遇，達到留住人才，提高服務水平的目的。

七、調整完善農業(yè)政策性保險相關制度

一是及時了解農民生產生活中面臨的保障需求，把保險的功能與農戶的投保需求有機結合起來，調整完善試點農業(yè)政策性保險產品和保險金額，針對不同的地區(qū)開發(fā)相宜的農業(yè)保險產品，并對各保險產品的保險金額根據(jù)市場水平作相應調整，切實發(fā)揮保險對受災品種的成本補償作用。二是取消絕對免賠率，消除不公平的霸王條款。三是從制度上規(guī)定核災定損理賠程序，杜絕核損理賠隨意化。

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