摘要：為了維持社會秩序，保障行政相對人的權(quán)益，行政爭議必須得到有效解決。解決行政爭議的途徑有多種，每種途徑各有優(yōu)點(diǎn)和不足。本文將對我國現(xiàn)有的行政爭議解決途徑和行政機(jī)關(guān)如何推進(jìn)行政爭議的化解進(jìn)行分析，以期進(jìn)一步完善行政爭議的解決。

關(guān)鍵詞：行政爭議；行政訴訟；行政復(fù)議；信訪；完善；化解

一、什么是行政爭議

行政爭議又稱行政糾紛，是指國家行政機(jī)關(guān)之間，國家行政機(jī)關(guān)與相對人之間因行政管理活動而產(chǎn)生的爭議。用通俗的話說，就是政府及其部門作出的涉及某個(gè)或某些公民、法人的行政處理決定、行政處罰決定、行政征收決定、行政賠償決定、行政補(bǔ)償決定等各種具體行政行為（不包括針對不特定人的抽象行政行為），所涉及的被管理者不滿意，與管理者發(fā)生爭執(zhí)，這種爭執(zhí)就是行政爭議，其表象是被管理者狀告管理者，其實(shí)質(zhì)是私權(quán)利和公權(quán)力之爭。被管理者對引發(fā)爭執(zhí)的具體行政行為，在法定時(shí)間內(nèi)，有權(quán)提起行政復(fù)議或者行政訴訟；在超出法定的行政復(fù)議、行政訴訟期限后，則可以通過信訪途徑處理。構(gòu)成行政爭議必須同時(shí)具備以下四個(gè)條件：第一，爭議的雙方中有一方是行政機(jī)關(guān)；第二，爭議是由行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理行為引起的；第三行政爭議是以行政機(jī)關(guān)依其職權(quán)，因其作為或不作為與公民法人或其他組織形成行政法律上權(quán)利義務(wù)的法律行為為前提。沒有行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為，行政爭議便不存在；第四，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的行政行為，提出復(fù)議或訴訟，是法律允許的，解決行政爭議，必須依照法定程序進(jìn)行。

二、行政爭議的解決途徑

（一）通過行政訴訟來解決

即公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)的處理決定或復(fù)議決定，依法向人民法院提出行政訴訟，由法院對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。并依法作出判決或裁定�，F(xiàn)行的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國行政訴訟法》。

行政訴訟是由人民法院通過審查引起爭議的具體行政行為的合法性，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民合法權(quán)益的目的的一種訴訟制度。它本質(zhì)上是司法權(quán)對行政權(quán)的一種監(jiān)督手段，其重心在于審查具體行政行為的合法性，并嚴(yán)格適用司法程序，使裁決具有最終的法律效力，以法律的權(quán)威與公正有效地限制行政權(quán)的濫用。但其中比較突出的問題就是，大量的行政爭議并沒有經(jīng)過其他的爭議解決途徑就直接進(jìn)入了行政訴訟程序，因此行政訴訟的受案率呈上升趨勢。相對于其他的行政爭議解決途徑，行政訴訟具有公正性和權(quán)威性的優(yōu)點(diǎn)，但這是以繁瑣的訴訟程序和高昂的訴訟成本為代價(jià)的。同時(shí)以行政訴訟作為爭議解決的途徑也存在如范圍有限，不能及時(shí)處理除具體行政行為及其合法性方面以外的其他部分；由相對人申請而啟動，監(jiān)督過于被動；程序相對復(fù)雜、期限較長，訴訟成本較高等缺陷。

（二）通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的復(fù)議來解決，

即公民、法人或者其他組織不服原處理機(jī)關(guān)的行政處理決定，依法向該機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請，由上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)對原處理機(jī)關(guān)處理的決定的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查，并作出復(fù)議決定�，F(xiàn)行的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國行政復(fù)議法》。

行政復(fù)議是由上級行政機(jī)關(guān)、同級人民政府或法律規(guī)定的相關(guān)行政機(jī)關(guān)，對引起爭議的行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并做出行政復(fù)議決定的行政行為，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督行政權(quán)行使的一種有效形式，具有行政性和準(zhǔn)司法性雙重屬性，是保護(hù)相對人權(quán)益的良好選擇之一。但也由于行政復(fù)議是在行政系統(tǒng)內(nèi)解決行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織之間的行政爭議，這就必然會受到各種過多的干預(yù)，事實(shí)也常是如此。因此，要使行政復(fù)議制度在解決社會糾紛中充分發(fā)揮作用，最關(guān)鍵的就是要保證行政復(fù)議制度的公正性。

（三）通過群眾信訪來解決

即公民采取書信、走訪等形式，向各級行政機(jī)關(guān)、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見和建議，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)予以處理的活動。它主要解決行政機(jī)關(guān)及其工作人員的失職行為與相對人出現(xiàn)的矛盾，起到監(jiān)督行政權(quán)行使和救濟(jì)公民權(quán)利的雙重效果。身處社會急速轉(zhuǎn)型時(shí)期下的中國，面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，信訪量也急劇膨脹，而信訪量急劇膨脹必將產(chǎn)生一些社會成本的無端耗費(fèi)。從本質(zhì)上講，信訪是一種人治的手段，少數(shù)情況下也可有助于實(shí)現(xiàn)社會正義。但若過度依賴信訪，則必將導(dǎo)致整個(gè)社會的治理軌道離法治越來越遠(yuǎn)。同時(shí)我國的信訪機(jī)構(gòu)也存在著不系統(tǒng)、不獨(dú)立，且缺乏規(guī)范的處理問題的能力等弊端，這些也都將制約其有效地發(fā)揮應(yīng)有功能。

三、行政爭議的其他解決途徑

在行政爭議的解決途徑中，由于行政爭議中的當(dāng)事人一方恒定為行政機(jī)關(guān)，行政訴訟法明確規(guī)定了行政案件不適用調(diào)解，和解等方式。因?yàn)槿狈��?qiáng)制性的終局效力，行政主體和相對人往往花費(fèi)了大量時(shí)間和精力達(dá)成和解后，又因相對人的不滿意，行政爭議便又回到原點(diǎn)，所以現(xiàn)實(shí)中，這些也無法成為爭議解決的主要方式。于201*年5月1日起施行的新《行政訴訟法》第6O條規(guī)定“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。” 這也第一次正式承認(rèn)了行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為可以調(diào)解。

四、我國行政爭議解決途徑的完善

（一）加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作，充分發(fā)揮行政訴訟重要作用

即要求通過行政訴訟，讓法院從司法的角度化解好行政機(jī)關(guān)已發(fā)生的行政爭議。行政審判有最后對行政行為合法與否進(jìn)行評判的功能，行政行為對不對，如果被管理者起訴到了法院，進(jìn)入了行政訴訟程序，就由法院說了算，這就是“司法最后解決”的職責(zé)和權(quán)力。站在行政機(jī)關(guān)的角度，政府及其部門必須自覺接受司法審查、監(jiān)督、裁判。站在法院的角度，也要求他們正確、完全地履行行政審判職責(zé)。

首先，應(yīng)注重保持司法的獨(dú)立性以防止行政干預(yù)司法活動，使法院能夠獨(dú)立的受理案件、審理案件和做出判決，使法官能夠安心的秉公辦理案件。其次，法院自身要加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)，提高法官隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德修養(yǎng)。最后，除了法院自身經(jīng)過合法程序可以對判決做出撤銷和改變外，任何組織和個(gè)人都無權(quán)否定、撤銷或改變法院的判決，使法院作為爭議解決的最終手段。

行政案件因涉及司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的范圍和力度，會產(chǎn)生案件受理問題。行政訴訟受案范圍的狹窄嚴(yán)重束縛了行政訴訟功能的發(fā)揮。 因此不斷擴(kuò)大受案范圍是趨勢。

（二）加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議工作，努力把行政爭議化解在行政過程中

即要求上級政府或上級部門通過行政復(fù)議解決好下級政府或下級部門已發(fā)生的行政爭議。既要加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)、人員、辦案條件等硬件的建設(shè)，也要加強(qiáng)行政復(fù)議人員政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)的軟件建設(shè)。

作為帶有監(jiān)督性的制度，可以將負(fù)責(zé)行政復(fù)議的部門從原行政機(jī)關(guān)中分離出來，令其從事專門的復(fù)議工作。復(fù)議機(jī)關(guān)和人員的獨(dú)立和中立，須是能平等地對待各方當(dāng)事人，不歧視，不偏私，排除不相關(guān)因素的干擾，尤其是權(quán)力和人情的干擾。同時(shí)為了提高行政復(fù)議的質(zhì)量，對行政復(fù)議的工作人員可實(shí)行資格管理制度，提高其進(jìn)入行政復(fù)議機(jī)關(guān)的門檻，從而確保行政復(fù)議人員的法律素質(zhì)，以期更好地保證行政復(fù)議的公正性。

“將行政爭議化解在行政程序中”，就是行政爭議要盡可能消化在行政機(jī)關(guān)、行政程序中，不要大量的推向法院。老百姓愿意通過行政復(fù)議這個(gè)法律途徑來與行政機(jī)關(guān)“據(jù)理力爭”自己的權(quán)益，這對行政機(jī)關(guān)而言是好事。有些當(dāng)事人對可以申請行政復(fù)議或起訴到法院的案件，不走這個(gè)渠道，而是反復(fù)的上省赴京信訪。信訪也是一種法律途徑，但由于它主要是事后性的、指引性的處理方式，不能象行政復(fù)議那樣直接對行政爭議作出評判，不易案結(jié)事了。因而，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能引導(dǎo)群眾走行政復(fù)議的法律途徑，以求及時(shí)定爭止紛，案結(jié)事了。

五、如何推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解

（一）大力提升依法行政水平

主動運(yùn)用法治思維和法治方式認(rèn)識解決問題。針對涉及人民群眾重大利益的土地征用、房屋拆遷等突出問題，運(yùn)用法治思維和法治方式予以謀劃和決策，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。增強(qiáng)規(guī)則意識，強(qiáng)化公眾參與、注意專家論證、注重風(fēng)險(xiǎn)評估，必要時(shí)可征求司法機(jī)關(guān)的意見，借鑒其司法經(jīng)驗(yàn)和對法律適用問題的理解，嚴(yán)格按照法定程序辦事，努力克服“重實(shí)體輕程序”的觀念。針對“非正常上訪”等突出問題，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛。暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障的渠道，積極將矛盾糾紛引入到行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟等法治途徑進(jìn)行解決，引導(dǎo)群眾依法理性地維護(hù)合法權(quán)益。
嚴(yán)格按照法定職權(quán)和正當(dāng)程序依法行政。行政機(jī)關(guān)依法享有行政管理權(quán)和行政裁量權(quán)，但是“有權(quán)不可任性”，需要在法律規(guī)定的框架內(nèi)嚴(yán)格根據(jù)法定職責(zé)和程序依法用權(quán)。主要是要增強(qiáng)職權(quán)法定意識、正當(dāng)程序意識、合理行政意識、證據(jù)意識、執(zhí)法為民意識、行政文書規(guī)范意識。
高度重視與民生密切相關(guān)的行政執(zhí)法工作。處理好服務(wù)中心和保障民生的關(guān)系。在重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)和城鎮(zhèn)化建設(shè)等工作中，要堅(jiān)持依法決策、依法行政，既保障中心工作的順利實(shí)施，又維護(hù)人民群眾的切實(shí)利益，不能片面理解“服務(wù)中心工作”而忽視行政相對人的合法權(quán)益，不能片面強(qiáng)調(diào)行政效率而忽視依法行政。健全和規(guī)范訴求表達(dá)機(jī)制。暢通群眾表達(dá)利益訴求的渠道，通過聽證、征詢意見等多種方式，強(qiáng)化行政決策和行政執(zhí)法的公眾參與。增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力。充分考慮各方的利益訴求，善于尋求各方利益的平衡點(diǎn)，注重解決群眾的實(shí)際問題。
（二）切實(shí)強(qiáng)化訴訟能力建設(shè)
完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。新《行政訴訟法》規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)一項(xiàng)法定職責(zé)。建議行政機(jī)關(guān)把該項(xiàng)制度定位于推動監(jiān)督依法行政，化解行政爭議的重要抓手，建議行政機(jī)關(guān)把負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴以及執(zhí)行法院裁判、支持法院工作的情況納入行政機(jī)關(guān)行政績效考核體系，將該項(xiàng)制度切實(shí)落到實(shí)處。
加強(qiáng)工作人員出庭應(yīng)訴能力建設(shè)。行政訴訟中行政機(jī)關(guān)的應(yīng)訴水平對于行政執(zhí)法和行政審判都有至關(guān)重要的影響。行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴能力高，能夠在行政訴訟中充分展現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的依法行政能力，向行政相對人展示行政行為的合法性，化解當(dāng)事人不滿，妥善解決行政糾紛避免不必要的敗訴。行政案件中行政機(jī)關(guān)勝訴與否，不僅僅是行政執(zhí)法過程中是否做到了認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，行政程序正當(dāng)，還與行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴的能力有關(guān)。在司法審查中，行政機(jī)關(guān)在訴訟中對于原告主體資格、起訴期限舉證、利害關(guān)系認(rèn)定、證據(jù)及時(shí)提交、庭審答辯技能、配合協(xié)調(diào)和解等方面的訴訟能力都非常重要。建議行政機(jī)關(guān)能夠加強(qiáng)出庭應(yīng)訴培訓(xùn)，認(rèn)真對待出庭應(yīng)訴，認(rèn)真履行舉證責(zé)任，提升出庭應(yīng)訴能力。
（三）積極推進(jìn)司法行政互動
繼續(xù)加強(qiáng)司法與行政的良性互動，建立健全長效的資源共享、工作交流、協(xié)調(diào)和解等規(guī)范化工作機(jī)制，形成訴訟與非訴訟、行政手段與司法手段的相互銜接和優(yōu)勢互補(bǔ)，形成推進(jìn)依法行政和糾紛化解的有效合力。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視司法建議工作。司法建議是法院在行政審判過程中對發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)在工作方法、管理體制、規(guī)章制度等方面存在的重大問題提出的法律性意見，對于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)管理、堵塞漏洞、規(guī)范行為、改進(jìn)工作具有重大意義。針對司法建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真研究司法建議指出的問題，落實(shí)相關(guān)處理建議，并及時(shí)反饋處理結(jié)果或處理方案。

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