城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的城市救災政策初探

黃光炎

【內(nèi)容提要】本文側(cè)重從民政角度對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的城市救災政策進行分析，主要回顧了民政救災政策在城市救災方面的實踐，從災后重建、細化補助政策、保險制度等方面進行分析并提出建議。

民政救災政策在城市救災方面的實踐與突破

民政救災工作的傳統(tǒng)做法可以通俗地歸納為“三救三不救”，即救農(nóng)村不救城市、救生活不救生產(chǎn)、救個人不救集體。1997年民政部《災情統(tǒng)計、核定、報告暫行辦法》（民救發(fā)[1997]8號）第三條規(guī)定：本辦法所稱受災范圍，是指因災農(nóng)村群眾生命財產(chǎn)遭受損失和正常生活秩序遭到破壞、農(nóng)牧業(yè)受到損失的地（州、市）、縣（市、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的數(shù)量。該條所明確的災情統(tǒng)計的范圍即為農(nóng)村，也就是說當時民政部門統(tǒng)計災情只統(tǒng)計農(nóng)村，因此，根據(jù)災情下?lián)艿木葹目钜仓会槍�農(nóng)村。但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市化進程不斷提速，以及一些重特大自然災害對城市生活造成重大影響，城市救災問題日益突顯，民政救災政策也相應做了很多調(diào)整，在城市救災方面取得了許多突破。

1、在救災實踐上的突破。2008年春節(jié)期間，我國南方發(fā)生嚴重低溫冷凍和冰雪災害，我國首次將公路、鐵路滯留旅客納入災民生活臨時救助范圍，由各級民政部門向滯留旅客提供食品、飲用水和御寒毛毯、衣被等生活物資，確保他們的基本生活。2008年汶川地震發(fā)生后，我國又首次對因災遇難人員家庭（無論城鄉(xiāng)）按每位遇難者5000元的標準發(fā)放撫慰金，并制定了過渡期救助項目，201*年8月，經(jīng)國務(wù)院批準，過渡性生活救助項目正式在全國范圍內(nèi)設(shè)立。過渡性安置的對象是“因自然災害造成房屋倒塌或嚴重損壞，無房可住、無生活來源、無自救能力”的受災人員，對于這部分城鄉(xiāng)居民，政府在應急救助階段結(jié)束、恢復重建完成之前要幫助解決其基本生活困難，救助政策到期后，對于生活困難仍需救助的災區(qū)群眾，分別納入城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)和冬春災民臨時生活困難救助。

2、在職能設(shè)置上的突破。1978年3月，五屆全國人大一次會議決定設(shè)立民政部，在內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置上，民政部設(shè)立農(nóng)村社會救濟司，主管全國農(nóng)村的救災工作。此后，根據(jù)業(yè)務(wù)工作的發(fā)展，民政部農(nóng)村社會救濟司相繼更名為救災救濟司、救災司。根據(jù)2008年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)民政部主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]62號），民政部在減災救災工作方面的主要職責有：擬訂救災工作政策，負責組織、協(xié)調(diào)救災工作，組織自然災害救助應急體系建設(shè)，負責組織核查并統(tǒng)一發(fā)布災情，管

理、分配中央救災款物并監(jiān)督使用，組織、指導救災捐贈，承擔國家減災委員會具體工作。從職能設(shè)置上看，民政部門不再局限于農(nóng)村救災工作，而是擴大到負責組織、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)救災工作。

3、在立法方面的突破。按照依法行政的要求，民政部起草了新中國成立以來第一部系統(tǒng)規(guī)范災害救助工作的行政法規(guī)——《自然災害救助條例》，經(jīng)201*年6月30日國務(wù)院第117次常務(wù)會議通過，自201*年9月1日起施行。《自然災害救助條例》第一條規(guī)定“為了規(guī)范自然災害救助工作，保障受災人員基本生活，制定本條例”，根據(jù)《自然災害救助條例釋義》，文中所稱的受災人員是指在中華人民共和國境內(nèi)，因自然災害造成或者可能造成人身傷亡、財產(chǎn)損失，生產(chǎn)生活受到影響的人員。具體而言，受災人員不分城鄉(xiāng)，不論國籍和戶籍，只要在中華人民共和國境內(nèi)，自然災害造成或者可能造成人身傷亡、財產(chǎn)損失，生產(chǎn)生活受到影響，政府都應給予救助�！蹲匀粸暮�救助條例》第三條還規(guī)定了“國務(wù)院民政部門負責全國的自然災害救助工作”，“縣級以上地方人民政府民政部門負責本行政區(qū)域的自然災害救助工作”，這就為民政部門制定各項城鄉(xiāng)救災補助政策提供了法律依據(jù)。

當前救災政策在城市救災方面存在的主要問題

1、城市居民住房災后重建補助政策不明確�！蹲匀粸暮�救助條例》第十九條規(guī)定“受災地區(qū)人民政府民政等部門應當向經(jīng)審核確認的居民住房恢復重建補助對象發(fā)放補助資金和物資”，《自然災害救助條例釋義》對該條的解釋是：“民政等部門負責審核城鄉(xiāng)居民住房恢復重建補助對象，并發(fā)放補助資金和物資”。但目前民政部救災司的職責設(shè)置是“會同有關(guān)方面組織協(xié)調(diào)緊急轉(zhuǎn)移安置災民、農(nóng)村災民毀損房屋恢復重建補助和災民生活救助”。該條文只提農(nóng)村災民毀損房屋恢復重建補助，未提及城市災民毀損房屋恢復重建補助。因此，《自然災害救助條例》雖賦予民政部門給予城市居民住房災后重建補助的職能，但在實踐中無法落實，民政部門還主要是對農(nóng)村住房災后重建進行補助，而對城市災民毀損房屋恢復重建補助問題，還存在法律銜接上的空缺。

2、救災補助政策還需進一步細化。近10年來，中央級救災補助標準不斷細化，具體補助項目情況見下表：

救助項目

中央補助標準

城鄉(xiāng)區(qū)別

補助項目與標準調(diào)整年份

農(nóng)戶倒損住房恢復重建補助

一般受災地區(qū)：對因災倒房戶戶均補助1萬元，損房戶戶均補助1000元。高寒寒冷地區(qū)：對因災倒房戶戶均補助1.4萬元，損房戶戶均補助1400元。

只補助農(nóng)村

2002年、2006年、2007年、2009年、201*

年

過渡性生活救助

國家啟動三級或四級自然災害救助應急響應：向“因災房屋倒塌或嚴重損壞無房可住、無生活來源、無自救能力”的受災群眾，按照每人每天補助10元錢、救助期限3個月的標準實施過渡性生活救助。國家啟動一級或二級自然災害救助應急響應：按照每人每天補助10元錢和1斤糧、救助期限3個月的標準實施過渡性生活救助。

城鄉(xiāng)一致

201*年確立

緊急轉(zhuǎn)移安置

臺風災害：按照人均90 元的標準幫助緊急轉(zhuǎn)移安置群眾解決基本生活困難。其他災害：按照人均230元的標準幫助緊急轉(zhuǎn)移安置群眾解決基本生活困難。

城鄉(xiāng)一致

2002年、2006年、201*年

旱災救助

對因旱災造成生活困難的群眾，按照人均60元標準安排補助資金。

城鄉(xiāng)一致

201*年確立

冬春生活困難補助

對冬令、春荒期間存在口糧、衣被、取暖等困難的受災人員，按照人均90元標準安排口糧補助資金，衣被取暖等補助視災情酌情考慮。

城鄉(xiāng)一致

2002年、2006年、2007年、201*年

遇難人員家屬撫慰

對因災遇難人員的家屬，按照每位因災遇難人員5000元的標準給予補助。

城鄉(xiāng)一致

2009年確立

從表中可看出，目前中央救災補助標準較10年前已細化了很多。但我國幅員遼闊，城鄉(xiāng)差別巨大，統(tǒng)一按此標準還很難滿足實際需求。另外，不同種類災害對經(jīng)濟社會產(chǎn)生的影響不同，災害救助的內(nèi)容和重點存在差異，救災補助政策還需根據(jù)不同災種的特點，在救助內(nèi)容和補助標準上進行細化和區(qū)分。如低溫冷凍、風雹災害不易造成人員死亡和倒房，較難啟動中央的應急響應，中央也未明確這兩種災害的補助標準，基層政府對這兩種災害的補助難以規(guī)范。

3、住房保險主要傾向農(nóng)村。目前，住房方面的政策性保險能覆蓋城鄉(xiāng)的還很少，多數(shù)地方實施的都是農(nóng)村住房保險。如福建省民政部門牽頭實施的農(nóng)房保險，由政府出資為全省農(nóng)村住房保了險，農(nóng)戶一旦受災，可以通過保險理賠得到相應救助。但城市中一些棚戶區(qū)，低洼地帶的房子及一些城市特困戶的房子未能納入保險范圍，在受災時得不到救助。

4、火災救助政策需完善。目前，城鄉(xiāng)的一些火災事故使群眾遭受嚴重損失，但火燒民房所造成的災害絕大多數(shù)不因自然現(xiàn)象引起，不屬“自然災害”的范疇，因此，火災災民無法納入民政救助的災后重建，無法得到民政部門的災害救助資金，只能通過臨時救濟渠道得到有限的救濟。由于火災發(fā)生的不可預測和無征兆性，與因自然災害造成毀損資產(chǎn)的災民相比，絕大多數(shù)火災災民的損失大大超過自然災害的受害災民，有的甚至是傾家蕩產(chǎn)，但得到的補助卻遠不如自然災害受災災民

。

完善現(xiàn)行救災政策的建議

1、城鄉(xiāng)住房災后重建工作統(tǒng)一由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門牽頭負責。目前，有的地方的城市居民住房災后重建工作是由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門牽頭負責，建議城鄉(xiāng)的住房災后重建工作都改由住建部門牽頭負責。主要理由如下：一是在對重建對象的認定上，由民政部門負責，執(zhí)法主體不合格，不符合依法行政要求。住建部門有專門技術(shù)人員，有資格對住房是否需拆除重建，還是維修后可繼續(xù)使用作出鑒定，而基層民政工作人員不具備這一資格條件。二是住房重建過程中的規(guī)劃設(shè)計，技術(shù)指導，證件辦理，以及一些優(yōu)惠政策的落實主要都與住建部門的職責有關(guān)。三是災后重建對象有相當一部分屬于社會中的低收入群體（高收入群體一般住房條件好，房子不易因災損毀），靠自身能力在城市中買房比較困難，如何將災后重建政策與廉租房政策、經(jīng)濟適用房政策銜接起來，住建部門在這方面有優(yōu)勢。

2、細化救災補助政策。隨著精準扶貧工作的推進，低收入群體的收入認定會越來越準確，這也要求民政部門的救災補助標準越發(fā)細化。一是要區(qū)分災種，兼顧中小災害。二是要考慮城鄉(xiāng)差別，城市生活成本一般要高于農(nóng)村，城市的災后重建成本也比農(nóng)村高，對城市特困戶的救災補助應比農(nóng)村高。三是要考慮基層的落實問題，目前中央和地方各級的補助政策還未形成良好銜接，當前政府救災資金投入由中央和地方按一定比例分擔，但中央救災補助資金只在啟動國家救助應急響應機制的前提下，才向災區(qū)予以投入，而地方救災資金普遍有限，特別是財政困難地區(qū)，遇到啟動不了上級響應的災害，政府的救濟就存在隨意性，影響了救災工作的效果。從實踐中看，引入政策性財產(chǎn)保險是解決這一問題的較好辦法，保險理賠是以保險協(xié)議中的賠償條件和賠償金額等合同條款為標準的，無論大災小災都一樣要按標準理賠，損失的補償可以確切預知，并且與災民的損失基本對等，便于實現(xiàn)補助的精準化。

3、推進政策性保險的城鄉(xiāng)一體化。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，推進政策性保險的城鄉(xiāng)一體化，可為以后統(tǒng)一實施巨災保險打下基礎(chǔ)。城市住房普遍建設(shè)標準比農(nóng)村高，抗風險能力比農(nóng)村強，所以目前政策性住房保險多針對農(nóng)村住房，但城市中也有部分住房條件很差，住戶也很貧困，若能將這些住房也納入保險范圍，可減輕政府的壓力，促進社會的和諧。為此建議：在已實施農(nóng)村住房保險的地方，可考慮先將城市低保戶、城市重度殘疾人的住房整合到農(nóng)房保險中，這部分特困戶的保費由政府承擔，房屋受災由保險公司予以理賠，以后再逐步擴大到城鄉(xiāng)全部投保；或是將城市中特困戶的住房及室內(nèi)

財產(chǎn)單獨打包，由政府出資向保險公司投保，而后再逐步擴大到城鄉(xiāng)一體化。

4、火災毀房戶納入災后重建補助范圍。建議將火災毀房戶納入災后重建補助范圍，與因災倒房重建戶享受相同的補助政策，對“無房可住、無生活來源、無自救能力”的火災毀房戶實施過渡性生活救助。在冬春期間，火災災民生活困難需救助的，納入冬春災民臨時生活困難救助。

作者簡介：黃光炎。

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