第一篇：轉(zhuǎn)移深化分稅制改革

*年開始實(shí)行的分稅制改革，經(jīng)過10年的發(fā)展，顯示出仍然存在著一些問題，最突出的就是導(dǎo)致了基層財(cái)政困難和地區(qū)間差距的日益擴(kuò)大。其中轉(zhuǎn)移支付制度的薄弱和不規(guī)范則是導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大的因素之一。目前改革的任務(wù)，除了緩解基層政府的收支矛盾外，更為重要的是構(gòu)建一個(gè)具有自律機(jī)制的能有效運(yùn)行的基層財(cái)政體制

。

分稅制導(dǎo)致的問題之一：基層政府財(cái)政陷入困境

1. 分稅制使基層政府財(cái)源縮減，只能把籌資目光集中于農(nóng)業(yè)

分稅制改革中一項(xiàng)重要的制度變革，就是把一些原來由地方財(cái)政支配的收入劃歸中央政府所有，從而改變了地方財(cái)政收入的來源結(jié)構(gòu)。在這一制度安排下，基層政府為了自身收入的穩(wěn)定，就把籌集收入的關(guān)注點(diǎn)由*年以前的偏向工業(yè)，部分地轉(zhuǎn)向了農(nóng)業(yè)。這種行為的改變具有一定的積極意義，特別是可以減少當(dāng)時(shí)地方政府爭投資、忙于上短線項(xiàng)目的短期化扭曲行為。

但是，規(guī)范的農(nóng)業(yè)各稅數(shù)量是有限的，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度尚未健全，因此難以提供基層政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的資金。特別是處于財(cái)政級次最低層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，在巨大的支出壓力下，為了彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，不得不在制度外采取非規(guī)范的籌資行為，形成了“費(fèi)大于稅”的局面。

繼之而來的農(nóng)村稅費(fèi)改革，堵住了基層政府的亂收費(fèi)渠道。農(nóng)村稅費(fèi)改革的宗旨是對基層政府的收入來源，以及征集方式進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

取消農(nóng)業(yè)稅政策的出臺，意味著因農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)大大降低了的基層政府收入來源的進(jìn)一步枯竭，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的運(yùn)作只能依靠上級的轉(zhuǎn)移支付。特別是對于以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，取消農(nóng)業(yè)稅對基層財(cái)政的影響很大。在一些以農(nóng)業(yè)為主的區(qū)縣，國、地稅收入所占比重很低，農(nóng)業(yè)稅占到當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的1/3以上，有些縣甚至高達(dá)70%-80%。調(diào)查顯示，中西部貧困地區(qū)，一些鎮(zhèn)的地稅和國稅收入占其財(cái)政總收入的比重只有5.5%。

2. 其它導(dǎo)致基層政府財(cái)政陷入困境的體制因素

（１） 過多的財(cái)政層次導(dǎo)致處于分稅體制末端的基層財(cái)政收入來源有限�，F(xiàn)行《預(yù)算法》含有一級政府一級財(cái)政的規(guī)定。*年分稅制改革，基本確立了中央和各省之間分稅財(cái)政體制的基本框架，也決定了各省對下進(jìn)行財(cái)力分配的資金總量。在中央與省，省與地市，地市與縣，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政關(guān)系中，基本是財(cái)力集中在上一級政府，支出放在下一級政府，這樣的安排是符合公共財(cái)政理論的成本效益原則的。但是，過多的政府級次帶來的中央與地方政府之間財(cái)政關(guān)系的復(fù)雜，導(dǎo)致了基層財(cái)政收入來源的不穩(wěn)定。一方面導(dǎo)致基層政府缺乏自有的主體稅種，另一方面給轉(zhuǎn)移支付、特別是省以下的轉(zhuǎn)移支付帶來困難。

*年的分稅改革，允許省以下的財(cái)政體制隨地區(qū)不同而存在差異，因此許多地區(qū)的基層財(cái)政體制是過去的財(cái)政包干制和現(xiàn)行的分稅制的結(jié)合。省以下，特別是縣鄉(xiāng)兩級處于政府級次的末端，轉(zhuǎn)移支付鏈條過長，在經(jīng)過了多級次財(cái)政的缺少透明度的轉(zhuǎn)移后，盡管有專項(xiàng)撥款，到政府級次末端已所剩無幾。

（２） 基層政府職能轉(zhuǎn)換導(dǎo)致政府資金缺口加大。在財(cái)力集中的同時(shí)，按照公共財(cái)政框架的要求，基層政府職能逐步調(diào)整，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出更多地集中在提供教育和行政事業(yè)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等地方性公共物品開支部分。另外，省以下地方政府還要承擔(dān)額外職責(zé)，如工資調(diào)整須由地方負(fù)擔(dān)的部分等。職能范圍的擴(kuò)大加劇了基層政府的收支矛盾。

（３） 機(jī)構(gòu)臃腫、冗員過多也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊張的重要原因。雖然有關(guān)法律規(guī)定作為農(nóng)村基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其機(jī)構(gòu)不要求與上級政府的部門進(jìn)行對口設(shè)置，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的審批程序沒有嚴(yán)格規(guī)定，造成機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性大，機(jī)構(gòu)和人員不斷膨脹。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對1030個(gè)小城鎮(zhèn)的調(diào)查，每個(gè)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)一般都在30-40個(gè)，其中鎮(zhèn)屬機(jī)構(gòu)的干部人數(shù)平均為158名，上級政府派出機(jī)構(gòu)的干部人數(shù)為290名，每40個(gè)農(nóng)民就養(yǎng)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。減免農(nóng)業(yè)稅將會使農(nóng)民負(fù)擔(dān)有所減輕，但如果不能盡快解決基層政(請收藏好范文 網(wǎng)www.7334dd.com)府的收入來源，政府機(jī)構(gòu)維持不下去，農(nóng)民負(fù)擔(dān)還會反彈。

分稅制導(dǎo)致的問題之二：區(qū)域間不平等

地區(qū)差距的存在，導(dǎo)致基層政府收入來源的不平等；在轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范的條件下，基層政府收入的不平等反過來又加劇了地區(qū)間的差距。基層政府收入不平等帶來的重要危害之一，是導(dǎo)致了教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品供給的不平等。資料表明，東、中、西部地區(qū)政府在義務(wù)教育投入水平上存在嚴(yán)重差距，同時(shí)各省內(nèi)的教育投入也存在不均衡。另有資料表明，中國的健康不平等也是地域性的，富裕省份的平均健康結(jié)果更好。

1. 轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

分稅制實(shí)施以來，中央財(cái)政已經(jīng)具備充裕的財(cái)政自給能力，征收的收入除了滿足本級支出外，有相當(dāng)一部分可以用于對地方政府實(shí)施轉(zhuǎn)移支付。雖然中央財(cái)政具備了向地方財(cái)政實(shí)施大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力基礎(chǔ)，但直至目前為止，轉(zhuǎn)移支付仍存在很多問題：

（１） 均等化轉(zhuǎn)移支付的總量仍然偏小。1995年實(shí)施的過渡期轉(zhuǎn)移支付首次引入了因素分析法，利用公式計(jì)算中央對各省級政府的轉(zhuǎn)移支付額度，但絕對數(shù)量十分有限。1995-1999年分別只占當(dāng)年中央補(bǔ)助地方支出總額（財(cái)政口徑，下同）的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%和1.83%。201*年一般性轉(zhuǎn)移支付額61.65億元，加上民族政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)移支付額23.8億元，占全部中央財(cái)政對地方財(cái)政補(bǔ)助支出的1.83%。

省級、地市級財(cái)政對縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國縣鄉(xiāng)級財(cái)政供養(yǎng)人員占地方財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的約70%，但縣鄉(xiāng)財(cái)力卻僅占全國地方財(cái)力的40%。不少縣鄉(xiāng)拖欠工資問題，不僅與其機(jī)構(gòu)冗員有關(guān)，也是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的真實(shí)反映。

（２） 轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大。雖然根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對于實(shí)施中央政府特定政策目標(biāo)、發(fā)揮中央財(cái)政宏觀調(diào)控作用、引導(dǎo)地方合理配置資源、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，具有使用方向明確、見效快、便于監(jiān)督等特點(diǎn)。但是，在中央和地方政府事權(quán)劃分尚不明晰的情況下，影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有功能的充分發(fā)揮，并帶來一系列的問題：一是在地方財(cái)力有限的情況下，一些困難地區(qū)存在�？畋粩D占挪用的現(xiàn)象；二是要求地方政府安排配套資金，加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的立項(xiàng)審批不規(guī)范，也缺乏對資金使用的監(jiān)督手段。

2. 稅收政策和稅收制度對地區(qū)差異的影響

（１） 區(qū)域稅收優(yōu)惠政策。改革以來業(yè)已出臺的一些地區(qū)稅收優(yōu)惠政策，導(dǎo)致企業(yè)尋求逃避稅收的保護(hù)傘，投資向有優(yōu)惠政策的地區(qū)轉(zhuǎn)移，形成了各地區(qū)間、各級政府間橫向和縱向的稅收競爭。地方政府一方面積極游說中央政府出臺有利于本地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策，另一方面也積極運(yùn)用業(yè)已出臺的稅收優(yōu)惠政策吸引稅收資源，不僅減少了總體的稅收收入，也導(dǎo)致了地區(qū)間差距的拉大。事實(shí)證明，區(qū)域稅收優(yōu)惠政策對地區(qū)差距拉大的作用是明顯的。

（２） 稅法的漏洞�，F(xiàn)行稅法存在漏洞和相互矛盾之處，在實(shí)際工作中出現(xiàn)責(zé)任不清的問題，造成不同地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān)在征管方面爭搶稅源。如征收地問題，稅收實(shí)體法中的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、增值稅和消費(fèi)稅的規(guī)定各執(zhí)一詞，各地的稅務(wù)機(jī)構(gòu)從自身利益出發(fā)做出征管決定，經(jīng)常出現(xiàn)爭奪稅源現(xiàn)象。

（３） 改革措施對地方稅收收入的侵蝕。一些改革措施，如支持下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策、啟動(dòng)房地產(chǎn)市場的優(yōu)惠政策、支持技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造的優(yōu)惠政策等，都會涉及營業(yè)稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等與地方收入密切相關(guān)的稅種，影響基層財(cái)政收入。

深化分稅制改革的對策建議

1. 減少財(cái)政級次，解決基層財(cái)政困境

一般認(rèn)為，基層財(cái)政體制改革應(yīng)該在政府體制改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行。但事實(shí)上，基層財(cái)政體制的改革，也可以為未來的簡化政府級次的政體改革提供有力的前提條件和改革經(jīng)驗(yàn)。*年的分稅財(cái)政體制改革，已經(jīng)為建立規(guī)范的分級財(cái)政體制奠定了基礎(chǔ)，目前的任務(wù)是構(gòu)建一個(gè)可以有效運(yùn)行，并具有自律機(jī)制的基層財(cái)政體制，而不僅僅只是為了緩解當(dāng)前的收支矛盾。

三級政府體制在國際上較為通行。不僅聯(lián)邦制國家的政府體制是三級，單一制國家中也不是單純的兩級政府。中國目前政府體制下的分稅財(cái)政體制，要求每級政府都有自己的稅種和穩(wěn)定的稅收收入是不可能的，從中央政府下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金到達(dá)基層政府時(shí)的數(shù)量也已經(jīng)極為有限，現(xiàn)行預(yù)算法又不允許地方政府發(fā)債，這些因素導(dǎo)致了基層政府獲取穩(wěn)定財(cái)政收入的困難。一些省份針對財(cái)政級次問題進(jìn)行了若干試點(diǎn)性改革。

（１） 鄉(xiāng)財(cái)縣管：安徽省的經(jīng)驗(yàn)。始建于上世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)財(cái)政一直不甚完備，各地的情況也有不同。從目前的收入情況看，進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，以及取消農(nóng)業(yè)各稅的改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級已經(jīng)沒有了自己的收入來源。從支出的角度看，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出一半以上的教師工資，已經(jīng)由縣級政府統(tǒng)一發(fā)放，公共衛(wèi)生等其他支出的改革，也在進(jìn)行中。從其它經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)看，金融、工商的基層己經(jīng)按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置，而不再按行政區(qū)劃。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財(cái)政工作實(shí)際上已經(jīng)減少了很多。由縣財(cái)政代管鄉(xiāng)級財(cái)政是可行的。

安徽省是最早實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的省份，在兩年前又開始推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由縣級財(cái)政代管，并建立了一套較為行之有效的規(guī)章。在進(jìn)行鄉(xiāng)財(cái)縣管之前，進(jìn)行了并鎮(zhèn)改革，減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量。但不可否認(rèn)的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能仍然是存在的，特別是在一些交通和通訊設(shè)施較差的山區(qū)。

（２） 省直管市、縣財(cái)政的思路。地區(qū)一級政府原先曾規(guī)定為省級的派出機(jī)構(gòu)，近年一些省份的地市合并后，有很多市級政府是由地區(qū)行署轉(zhuǎn)化而來的，可以取消。然后，地級市、縣級市、縣等，作為同級單位，都由省級財(cái)政直接管理。

在浙江、安徽等地，省和縣之間的體制聯(lián)系較多，市是一種過渡的形式。浙江市和縣的財(cái)政都和省財(cái)政對話，即在財(cái)政體制上，市與縣實(shí)際是“平級”的地位。但在省份，如吉林省，則各級次的依次管理仍然很強(qiáng)。

在目前市縣行政不同級的情況下，可以先實(shí)行財(cái)政同級的改革。

（３） 三級財(cái)政體制的設(shè)想。中間層次的政府，是聯(lián)系中央政府與基層政府之間的必要橋梁，特別是對于大國更是如此。但中間層次的政府級次太多必然增加交易費(fèi)用，降低效率。如果能把財(cái)政體制縮減到三級，對于解決基層財(cái)政問題可能是一個(gè)相對簡單的體制框架。當(dāng)然，為了切實(shí)解決基層財(cái)政問題，還需要繼續(xù)改革轉(zhuǎn)移支付制度�？梢韵瓤紤]實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管的財(cái)政體制，然后推開市縣財(cái)政同級的改革。

與此同時(shí)，分級財(cái)政體制中的基層政府具有了解當(dāng)?shù)鼐用窆�共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求的信息優(yōu)勢，出于政府資金使用效率的考慮，凡是一級政府可以有效提供、有效管理的公共產(chǎn)品及服務(wù)，應(yīng)賦予該級政府相應(yīng)的職能，逐步完善多級財(cái)政體制。

2. 構(gòu)建地方稅體系

地方政府存在的基本經(jīng)濟(jì)理由，是由于它能夠有效率地提供滿足本轄區(qū)居民需要的公共服務(wù)。設(shè)置地方稅的意義即在于使地方政府能夠具有一部分較為穩(wěn)定的收入以便提供這種公共服務(wù)。因此，在分稅財(cái)政體制中，地方政府穩(wěn)定的稅收能力是應(yīng)該首要解決的問題。

第一， 目前地方政府主要稅收來源是營業(yè)稅和企業(yè)所得稅。但一般說來，間接稅不宜作為地方稅收的穩(wěn)定收入來源。特別是一旦進(jìn)行增值稅擴(kuò)大范圍的改革，會大大縮小營業(yè)稅的稅基。企業(yè)所得稅因其不穩(wěn)定性，作為地方主體稅種也有缺陷。雖然個(gè)人所得稅由地方政府管理成本較低，但出于稅制公平的考慮，其主要部分應(yīng)放在中央政府，地方政府只作分率的加成征收，這是世界各國的慣例。

第二， 財(cái)產(chǎn)稅（或稱不動(dòng)產(chǎn)稅）是最適宜成為基層政府地方稅的稅種。一是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅的非流動(dòng)性，使其可以成為地方政府的穩(wěn)定的收入來源，并且隨著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，這一稅基會越來越大。二是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅是一種受益稅，財(cái)產(chǎn)所有者（或使用者）是當(dāng)?shù)毓�共服�?wù)的受益者，因而較易推廣。目前中國有關(guān)財(cái)產(chǎn)方面的稅收，只占稅收總量的不足5%，還有很大的發(fā)展空間。資源稅基于同樣原因，也是地方政府較為穩(wěn)定的收入來源。

第三， 關(guān)于分稅財(cái)政體制中的共享稅，應(yīng)該采用國際通行的稅基分享、分率計(jì)征的辦法，即中央政府統(tǒng)一確定稅基，不同層次政府分率計(jì)征。這種辦法可以使中央和地方收入都能隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自動(dòng)穩(wěn)定增長，使各級政府財(cái)政收入具有一定的可預(yù)見性。

第四， 地方政府的非稅收入也要逐步規(guī)范化。一是取消地方政府和事業(yè)單位的預(yù)算外資金，將其納入征稅范圍，接受本級人民代表大會審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督。二是對地方政府提供的公共服務(wù)進(jìn)行正確定價(jià)，合理收取使用者付費(fèi)，彌補(bǔ)其投資成本，作為正稅的必要補(bǔ)充。

3. 稅權(quán)的適當(dāng)下放

地方政府一定的稅收立法權(quán)是實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)自主權(quán)的保障。稅收管轄的分權(quán)，包括稅收的立法、執(zhí)法、司法權(quán)在不同級次立法機(jī)構(gòu)間的配置，特別是稅收立法權(quán)在中央和地方立法機(jī)構(gòu)之間的合理劃分，不僅有利于稅收法制化建設(shè)，也有利于分稅制財(cái)政體制的進(jìn)一步完善。中國稅收立法權(quán)的劃分，應(yīng)以中央立法為主，省級立法為輔，建立兩級立法相輔相成的立法格局。地方稅的稅收立法權(quán)可按不同稅種分別處理。

值得指出的是，適當(dāng)下放稅收立法權(quán)限，需要有其他方面改革的配合，例如減少財(cái)政級次，實(shí)行中央、省、市縣三級財(cái)政體制；同時(shí)進(jìn)行不同級次政府事權(quán)的改革和界定等。

4. 轉(zhuǎn)移支付制度的進(jìn)一步完善

首先，轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步改革的設(shè)計(jì)原則，是在收入劃分適度集權(quán)，政府支出適度分權(quán)的前提下，建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，考慮公共服務(wù)均等化，逐步調(diào)整既得利益，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力水平相對均衡。多級政府財(cái)政體制中的轉(zhuǎn)移支付，主要是為了平衡地區(qū)間的財(cái)政能力，并對存在有跨區(qū)溢出效應(yīng)的地區(qū)財(cái)政支出（如環(huán)保和教育）做出補(bǔ)償。同時(shí)，要配合進(jìn)行預(yù)算管理的法治化、透明化合公開化，以及外部環(huán)境的改善。

其次，作為大國，在中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度完善的同時(shí)，也應(yīng)注重省對以下政府的轉(zhuǎn)移政府制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財(cái)力差距，才能確保全國地區(qū)間差距的本質(zhì)縮小。

第三，簡化轉(zhuǎn)移支付的方式，體現(xiàn)效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，力爭使轉(zhuǎn)移支付的社會收益大于政府間資金上劃下?lián)艿某杀尽?

最后，調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，加大均等化轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，完善計(jì)算公式，增大其縮小地區(qū)間差距的作用力度。同時(shí)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，通過建立嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，減少項(xiàng)目設(shè)立的隨意性和盲目性。并加強(qiáng)監(jiān)管，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

分稅制的確立和改進(jìn)

從制度層面看，*年開始的分稅財(cái)政體制改革使中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重大幅度提高，對中國的多級財(cái)政體制的建設(shè)也產(chǎn)生了正面影響。

但是10年來，實(shí)行分稅財(cái)政體制后的基層財(cái)政逐步陷入財(cái)政困境：劃分稅種后基層政府收入結(jié)構(gòu)改變——基層政府更為依賴自有的農(nóng)業(yè)稅收——規(guī)范的農(nóng)業(yè)各稅數(shù)量不足，且轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范——基層政府不得已采取非規(guī)范的籌資行為——解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)改革堵住了基層政府的亂收費(fèi)渠道——取消農(nóng)業(yè)稅后基層政府收入來源更少。

1. 分稅財(cái)政體制的開始

*年開始實(shí)行的分稅財(cái)政體制，其主要內(nèi)容是將94稅改后的18個(gè)稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，同時(shí)分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管。此外，關(guān)稅是中央收入，而農(nóng)業(yè)各稅屬于地方。這項(xiàng)改革的直接結(jié)果是，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重，從1993年的22%上升到1995年的52.2%，201*年54.93%，*年為57.47%。從地方政府的不同級次看，省、市級政府也在不斷加大財(cái)政資金的集中力度，省級政府資金占地方各級總資金的比重，從*年的16.8%提高到201*年的28.8%，年均提高2個(gè)百分點(diǎn)。

2. 轉(zhuǎn)移支付制度的逐步建立

在劃分稅種的同時(shí)，實(shí)行了中央對地方的兩稅（指增值稅和消費(fèi)稅）稅收返還政策。這一政策在當(dāng)時(shí)也被列為轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容之一，但其實(shí)稅收返還只是一種激勵(lì)地方稅收努力的政策。*年開始著手建立中央對省級政府的轉(zhuǎn)移支付制度，并在其后的幾年間逐步建立起包括公式化的“過渡期轉(zhuǎn)移支付”、專項(xiàng)撥款等5種轉(zhuǎn)移支付手段。

截至*底，按財(cái)政口徑計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付制度包括中央對地方轉(zhuǎn)移支付、稅收返還和體制補(bǔ)助三大部分。

3. 省以下的轉(zhuǎn)移支付制度各不相同

在*年中央和省級政府實(shí)行分稅財(cái)政體制改革、以及1995年開始構(gòu)建中央對地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度后，賦予了省級政府自行確定其省以下財(cái)政體制形式的權(quán)力。因此，目前在不同省區(qū)的省以下財(cái)政體制不是統(tǒng)一的。

4. 所得稅分享政策

*年改革后的企業(yè)所得稅，仍按其行政隸屬關(guān)系在國、地稅局之間分別征收，不是真正意義上的中央和地方共享稅種。為此，201*年開始實(shí)行“所得稅共享”辦法，企業(yè)所得稅（除了少數(shù)行業(yè)或企業(yè)外）和個(gè)人所得稅均實(shí)行中央與地方按比例分享。這項(xiàng)改革重新調(diào)整了中央與地方的分稅關(guān)系，調(diào)整后中央政府多集中的資金全部用于西部發(fā)展。

《201*年轉(zhuǎn)移深化分稅制改革》來源于，全國公務(wù)員共同的天地－盡在。歡迎閱讀201*年轉(zhuǎn)移深化分稅制改革。

第二篇：分稅制改革

分稅制改革

為什么建設(shè)與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必須堅(jiān)持分稅制改革方向?

在中國即將啟動(dòng)新一輪經(jīng)濟(jì)體制配套改革的關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)稅改革再次成為研討和推進(jìn)配套改革的切入點(diǎn)。近些年因現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中所出現(xiàn)的諸如縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地方隱性負(fù)債、土地財(cái)政和以專項(xiàng)補(bǔ)助為代表的“跑部錢進(jìn)”等突出矛盾和問題，一次又一次地將分稅制的評判問題推向風(fēng)口浪尖，成為社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

分稅制改革必須“全覆蓋”

搞市場經(jīng)濟(jì)，就必須實(shí)行分稅分級財(cái)政體制——這是世界各國在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不約而同形成的體制共性與基本實(shí)踐模式。在舉國“迎接三中全會”的當(dāng)下，我們有必要按照基本分析思路來審視：為什么建設(shè)與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必須堅(jiān)持分稅制改革方向?

以市場配置資源為基礎(chǔ)機(jī)制的市場經(jīng)濟(jì)，要求政府職能主要定位于維護(hù)社會公平正義和彌補(bǔ)市場失靈和不足，因而政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)主要定位在公共領(lǐng)域，“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”須轉(zhuǎn)型為“公共財(cái)政”，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為主要目標(biāo)和工作重心。所以制度安排上，必然要求改變按行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的規(guī)則，而走向法治背景的分稅分級體制，讓企業(yè)得以無壁壘地跨隸屬關(guān)系、跨行政區(qū)域兼并重組升級優(yōu)化而釋放潛力活力，充分公平競爭。同時(shí)在政府間關(guān)系上，也遵循規(guī)范與效率原則，由各級政府規(guī)范化地分工履行公共財(cái)政職能，將事權(quán)與財(cái)權(quán)在各級政府間進(jìn)行合理劃分，配之以財(cái)力均衡機(jī)制即以資金“自上而下流動(dòng)”為主的轉(zhuǎn)移支付。

分稅制是分稅分級財(cái)政體制的簡稱，其體制內(nèi)容，包括在各級政府間合理劃分事權(quán)(支出責(zé)任)與財(cái)權(quán)(廣義稅基配置);按稅種劃分收入建立分級籌集資金與管理支出的財(cái)政預(yù)算;分級的產(chǎn)權(quán)管理和舉債權(quán)管理問題，以及轉(zhuǎn)移支付體系問題。分稅制既適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)下政府維護(hù)市場秩序、提供公共產(chǎn)品職能定位的內(nèi)在要求，也迎合了各級政府間規(guī)范化地、可預(yù)期地分工與合作以提高公共資源配置效率的公共需要。

一言以蔽之，分稅制財(cái)政體制內(nèi)洽于市場經(jīng)濟(jì)。在我國不斷深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革和推進(jìn)全面配套改革，堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制改革方向，是切不可動(dòng)搖的。近些年來地方財(cái)政運(yùn)行中出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、隱性負(fù)債、土地財(cái)政、“跑部錢進(jìn)”等問題，絕非分稅制所造成，恰恰是因?yàn)榉侄愔聘母镌谏罨�中遇阻而尚沒有貫徹到位，特別是在省以下還并未成型所引致。還有一種看法，雖未在表述上全盤否定分稅制方向，卻從強(qiáng)調(diào)“因地制宜”切入而提出“中央與省之間搞分稅制、省以下不搞分稅制”、“非農(nóng)區(qū)域搞分稅制、農(nóng)業(yè)區(qū)域不搞分稅制”的主張。

這一設(shè)計(jì)思路看似以“實(shí)事求是”為取向，要害是未能領(lǐng)會市場經(jīng)濟(jì)資源配置的內(nèi)在要求而脫離了中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌的基線和現(xiàn)實(shí)生活中的可操作性，屬于一種使財(cái)政體制格局重回“條塊分割”、“多種形式包干”的思維方向，未能把握深化改革的“真問題”。一個(gè)統(tǒng)一市場所要求的各種要素?zé)o壁壘流動(dòng)的制度安排，如何能夠如此“因地制宜”而橫縱皆為切割狀態(tài)?如果說省以下不搞分稅制，那正是“94改革”以來我們看到的因深化改革受阻而業(yè)已形成、為人詬病的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。如果說“農(nóng)業(yè)地區(qū)不搞分稅制”，那么且不說實(shí)際操作方案中如何可能合理地將我國具體劃分各類大大小小、與非農(nóng)地區(qū)僅一線之分的“農(nóng)業(yè)地區(qū)”，只要試想一下，假如處在體制分隔、切割狀態(tài)，各個(gè)區(qū)域中的企業(yè)如何形成我國目前第一大稅種增值稅的抵扣鏈條，各地政府將如何處理各自轄區(qū)的企業(yè)所得稅索取權(quán)?

因此，統(tǒng)一市場的資源配置優(yōu)化機(jī)制，必然要求分稅制“橫向到邊，縱向到底”地實(shí)施其制度安排的全覆蓋。分稅制改革的制度創(chuàng)新的內(nèi)在要求如此，與之相聯(lián)系、相呼應(yīng)的管理系統(tǒng)創(chuàng)新、信息系統(tǒng)創(chuàng)新，也必然都應(yīng)當(dāng)“橫向到邊，縱向到底”地全覆蓋。

事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)

近期和未來在深化改革中健全完善我國分稅制財(cái)政體制的大思路，應(yīng)是在明確政府改革中職能轉(zhuǎn)變、合理定位的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，按照中央、省、市縣三級框架和“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，配之以中央、省兩級自上而下和地區(qū)間橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，建立內(nèi)洽于市場經(jīng)濟(jì)體制的事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制。

根據(jù)“94改革”以來分稅制深化改革不盡如人意的突出矛盾和真實(shí)問題，今后改革的重點(diǎn)至少應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。

第一，在“最小一攬子”配套改革中積極、漸進(jìn)推進(jìn)省以下分稅制的貫徹落實(shí)，通過省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，在大面上將我國原來的五個(gè)政府層級扁平化為中央、省、市縣三個(gè)層級(不同地區(qū)可有先有后)。

第二，在頂層規(guī)劃下調(diào)整、理順中央與地方三層級事權(quán)劃分，進(jìn)而按照政府事務(wù)的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責(zé)任，盡快啟動(dòng)由粗到細(xì)形成中央、省、市縣三級事權(quán)與支出責(zé)任明細(xì)單的工作，并在其后動(dòng)態(tài)優(yōu)化和加強(qiáng)績效考評約束。地方政府應(yīng)退出一般競爭項(xiàng)目投資領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)案件司法審判權(quán)應(yīng)集中于中央層級等。

第三，以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。大力推進(jìn)資源稅改革(以“從價(jià)征收”機(jī)制覆蓋到煤炭為重頭戲)和積極擴(kuò)大房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍;擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，調(diào)整部分稅目的消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費(fèi)稅稅目收入劃歸地方;將車輛購置稅劃歸為地方收入;積極推進(jìn)“營改增”，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。

第四，按照人口、地理、服務(wù)成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，加強(qiáng)對欠發(fā)達(dá)地方政府的財(cái)力支持;適當(dāng)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，歸并、整合專項(xiàng)中的相似內(nèi)容或可歸并項(xiàng)目;盡量提前其具體信息到達(dá)地方層面的時(shí)間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預(yù)算的通盤編制與嚴(yán)肅執(zhí)行;積極探索優(yōu)化“對口支援”和“生態(tài)補(bǔ)償”等地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

第五，結(jié)合配套改革深化各級預(yù)算管理改革，在全口徑預(yù)算前提下從中央級開始積極試編3-5年中期滾動(dòng)預(yù)算;把單一賬戶國庫集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”;配之以“金財(cái)工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設(shè)來支持、優(yōu)化預(yù)算體系所代表的全社會公共資源配置的科學(xué)決策;應(yīng)加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設(shè)步伐，逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風(fēng)險(xiǎn)防范成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負(fù)債;地方的國有資產(chǎn)管理體系建設(shè)也需結(jié)合國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)而積極推進(jìn)。

第六，在“漸進(jìn)改革”路徑依賴和“建設(shè)法治國家”、“強(qiáng)化公眾知情與參與”多重約束條件和邏輯取向下，逐步而積極、理性地推進(jìn)財(cái)稅法制建設(shè)，掌握好服務(wù)全局大前提下“在創(chuàng)新、發(fā)展中規(guī)范”與“在規(guī)范中創(chuàng)新、發(fā)展”的權(quán)衡點(diǎn)，強(qiáng)化優(yōu)化頂層規(guī)劃和繼續(xù)鼓勵(lì)先行先試，在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌歷史時(shí)期內(nèi)，不斷及時(shí)地把可以看準(zhǔn)的穩(wěn)定規(guī)則形成立法。

稅種 現(xiàn)行情況

納稅人 計(jì)稅依據(jù) 稅率 稅收歸屬

增值稅 境內(nèi)銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務(wù)以及進(jìn)口貨物的單位和個(gè)人 增加值(小規(guī)為銷售額) 0、13%、17%(小規(guī)為3%) 中央地方75：25;進(jìn)口環(huán)節(jié)歸中央

消費(fèi)稅 境內(nèi)生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口應(yīng)稅消費(fèi)品的單位和個(gè)人 部分商品銷售額、銷售數(shù)量 比例稅率(1%-56%，共14檔);定額稅率 中央獨(dú)享

營業(yè)稅 有償提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動(dòng)產(chǎn)的單位和個(gè)人 營業(yè)額或轉(zhuǎn)讓額、銷售額 3%、5%和20% 地方獨(dú)享(部分行業(yè)企業(yè)除外)

企業(yè)所得稅 境內(nèi)的一切企業(yè)和其他取得收入的組織 來源于中國境內(nèi)外的生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得扣除免征額 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企歸中央

個(gè)人所得稅 居民納稅義務(wù)人和非居民納稅義務(wù)人 工資、薪金所得和個(gè)體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得等11項(xiàng)，扣除免征額 工資、薪金5%-45%九級;個(gè)體戶生產(chǎn)、經(jīng)營所得：5%-35%五級;其余20% 中央地方60：40

資源稅 境內(nèi)開采礦產(chǎn)品或生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人 原油、天然氣的銷售額;煤炭、鹽等5類礦產(chǎn)品數(shù)量 原油天然氣銷售額5%-10%;其余從量 中央地方共享

城鎮(zhèn)土地使用稅 在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個(gè)人 實(shí)際實(shí)用的土地面積 分大中小城市和城鎮(zhèn)四類 地方獨(dú)享

房產(chǎn)稅 房屋產(chǎn)權(quán)所有人 城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍內(nèi)的房產(chǎn)余值或租金收入 房產(chǎn)余值的1.2%，或租金的12% 地方獨(dú)享

城市維護(hù)建設(shè)稅 繳納增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅的單位和個(gè)人 實(shí)際繳納的增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅稅額 按城市級別分1%、5%和7%三檔 地方獨(dú)享(部分行業(yè)企業(yè)除外)

耕地占用稅 占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個(gè)人 占用耕地的面積 5元-50元/平方米 地方獨(dú)享

土地增值稅 轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個(gè)人 有償轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)及地上建筑物和其他附著物產(chǎn)權(quán)所取得的增值額 40%-60%四級超率累進(jìn)稅率 地方獨(dú)享

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第三篇：分稅制改革

分稅制改革：一盤沒有下完的棋

201*年12月27日 02:40 來源：上海證券報(bào) 作者：馬 濤

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始于1994年的分稅制改革，到今天已近18年了，然而現(xiàn)行分稅制可以說仍未“成年”。盡管通過分事權(quán)、分稅收、分管理，打破了傳統(tǒng)的“財(cái)政包干”模式，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的快速增長，也使政府與企業(yè)、中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系走向規(guī)范，建立了政府間分權(quán)型財(cái)政模式。但地方稅收體系至今沒能成型，與快速發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)相比，分稅制改革卻是一盤沒有下完的棋。

迄今，我國財(cái)稅體制仍是“一國兩制”。政府收入除了預(yù)算內(nèi)收入，還包括預(yù)算外收入、制度外收入和土地出讓金收入等。1994年至201*年，全國稅收收入占公共財(cái)政收入的比重由98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4個(gè)百分點(diǎn)，不少地方政府的非稅收入超過了稅收收入，201*年全國地方政府性的非稅收入達(dá)到了36855億元，相當(dāng)于地方稅收收入的1.45倍，一些基層政府非稅收入甚至超過稅收收入好幾倍。大量政府性非稅收入游離在分稅制之外，遂使分稅制改革成了“半場改革”。省以上是分稅制的“陽光世界”，省以下卻是誰也搞不清的“灰色地帶”。 因?yàn)槭∫韵逻t遲沒有形成真正的分稅制，省以下收入劃分由省級政府根據(jù)實(shí)情自主決定，而上級政府單方面決定下級政府的收入分配模式，也使財(cái)權(quán)劃分極不規(guī)范，造成了地方政府財(cái)力逐漸向省、市級財(cái)政集中，縣鄉(xiāng)財(cái)政卻日益困難的局面。財(cái)權(quán)層層向上集中，上級政府的撥款又被層層截留，造成基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)高度不對稱，不能有效履行各自的職能。

在我國現(xiàn)行的28個(gè)稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個(gè)，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入較為穩(wěn)定，但企業(yè)、個(gè)人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。目前僅營業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。在多數(shù)分稅制比較完善的國家，地方政府開征的理想稅種及稅基應(yīng)具有非流動(dòng)性，以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種是共同點(diǎn)。但目前我國財(cái)產(chǎn)稅系尚未形成完備的體系，遺產(chǎn)稅等重要稅種尚在研究之中，雖然財(cái)產(chǎn)稅稅種較多，但稅額較小，遠(yuǎn)不足以保證地方支出需要。

財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方各級政府能靈活獨(dú)立地決定該級政府預(yù)算，是發(fā)揮地方政府職能的保證，而預(yù)算自主權(quán)則需要稅收自治權(quán)來保證。但我國分稅制改革避開了這一敏感話題，只單純考慮稅收收入的劃分。我國稅制微調(diào)政策措施幾乎完全出自中央政府，地方政府只在個(gè)別稅種或稅目上具有有限的稅額及稅率的決定權(quán)，只有某些地方稅的稅收行政法規(guī)的部分制定權(quán)。為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費(fèi)財(cái)政”和“土地財(cái)政”。

可以說，我國當(dāng)下的財(cái)稅體制改革，無法真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)意義上的分稅制�！笆�二五”期間，我國將大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，這對各級政府的財(cái)政收入會造成一定沖擊。從地方層面入手優(yōu)化稅收配置，繼續(xù)推進(jìn)分稅制改革，對全國財(cái)政收入安全和經(jīng)濟(jì)平衡增長具有重要意義。筆者為此提出如下設(shè)想。

首先，建立“分稅”與“分成”并存體制。在中央、省、市之間實(shí)行規(guī)范的“分稅制”財(cái)政體制，盡可能按稅種屬性和屬地原則劃分各級收入，而在市與縣之間實(shí)行“分成制”，通過市與縣、鄉(xiāng)財(cái)力的整合，達(dá)到共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、水漲船高。

其次，調(diào)整政府間的收入分配結(jié)構(gòu)。通過調(diào)整稅種分享方式和分享比例，進(jìn)一步增加地方政府分享的收入和分配的財(cái)力規(guī)模，逐步提高地方政府在政府總收入中的比重，尋求省級集中財(cái)力的最優(yōu)規(guī)模。

再次，逐步完善地方政府稅收體系。在可見的將來，增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等無疑還應(yīng)繼續(xù)作為地方主體稅種，另外考慮完善現(xiàn)有稅種，改革財(cái)產(chǎn)稅體系，逐步建立個(gè)人所得稅分類與綜合相結(jié)合的混合所得稅制，加快推進(jìn)增值稅擴(kuò)圍的改革。

最后，實(shí)現(xiàn)稅收管理權(quán)限的分割。鑒于權(quán)力與責(zé)任共生并存，有必要給予地方一定的稅收管理權(quán)，這不僅不會造成地方濫用稅權(quán)，相反可增加地方政府依法運(yùn)用權(quán)力的壓力和動(dòng)力，既能提高稅收體制的運(yùn)行效率，也能減少來自基層政府行為不當(dāng)?shù)臎_擊，實(shí)際上是對地方政府的一種約束和保護(hù)。

(作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)

第四篇：1994分稅制改革

財(cái)政包干制度是財(cái)政管理體制中處理中央與地方關(guān)系的一種制度，指地方的年度預(yù)算收支指標(biāo)經(jīng)中央核定后，由地方包干負(fù)責(zé)完成，超支不補(bǔ)，結(jié)余留用，地方自求平衡，對少數(shù)民族地區(qū)，中央予以特殊照顧，這種制度是中國20世紀(jì)80年代末到90年代初的財(cái)政模式。其具體辦法在不同年度不同，財(cái)政包干的方法在1971年開始實(shí)行，在當(dāng)時(shí)情況下，證明是一種傳統(tǒng)有效的方法，它擴(kuò)大了地方的財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限，調(diào)動(dòng)了地方籌集財(cái)政基金的積極性，有利于國家財(cái)政的綜合平衡。從1980年起，我國財(cái)政部門又采用“劃分收支，分級包干”的新體制。這一體制的特點(diǎn)是：明確劃分中央和地方的收支范圍，以1979年各地方的財(cái)政收支數(shù)為基礎(chǔ)，核定地方收支包干的基數(shù)，對收入大于支出的地區(qū)，規(guī)定收入按一定比例上繳，對支出大于收入的地區(qū)，將工商稅按一定比例留給地方，作為調(diào)集收入；工商稅全部留給地方后仍收不抵支的，再由中央給予定額補(bǔ)助。收入分成比例或補(bǔ)助支出數(shù)額確定后，五年不變。地方多收可以多支，少收可以少支，中央不再增加補(bǔ)助，地方財(cái)政必須自求平衡。這種辦法把地方類權(quán)力結(jié)合起來，改變了吃“大鍋飯”的現(xiàn)象，所以又被稱為“分灶吃飯”的財(cái)政體制。從1989年起，又調(diào)整基數(shù)，實(shí)行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的體質(zhì)，使得財(cái)政包干制度更加完善。

但隨著市場在資源配置中的作用不斷擴(kuò)大，其弊端日益明顯。主要表現(xiàn)在：稅收調(diào)節(jié)功能弱化，影響統(tǒng)一市場的行程和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；國家財(cái)力偏于分散，制約財(cái)政收入合理增長，特別是中央?yún)⒄�收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力，在此背景下，在朱镕基總理力推下，分稅制改革出臺，主要內(nèi)容是：按照中央和地方的事權(quán)劃分，合理確定各級財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)政結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收與地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管，。實(shí)行規(guī)范的中央財(cái)政對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制。

從“財(cái)政包干”到“分稅制

行政性分權(quán)的“財(cái)政包干”是中國20世紀(jì)80年代末到90年代初的主要財(cái)政模式，其要點(diǎn)是“劃分收支，分級包干”，并根據(jù)不同地區(qū)的情況，采取六種不同形式（收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包、定額上解、定額補(bǔ)助）。

根據(jù)黨的十四屆三中全會通過的{關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，為了進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國家財(cái)政的職能作用，增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，1993年。12月15日國務(wù)院下發(fā)國發(fā)[1993]85號文件，決定從1994年1月1日起改革原有的財(cái)政包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。

所謂分稅制改革就是按中央與地方的事權(quán)，合理確定各級財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管：科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對地方財(cái)政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束。

1.中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分

劃分中央與地方之間的財(cái)力分配主要是以行使政府職能所需的支出多少為依據(jù)，即財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。

中央主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。中央財(cái)政支出具體包括：中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資、中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)、地質(zhì)

勘探費(fèi)、由中央財(cái)政安排的支農(nóng)支出、國防費(fèi)、武警經(jīng)費(fèi)、外交和援外支出、中央級行政管理費(fèi)、由中央負(fù)責(zé)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出、公檢法支出、文化、教育、衛(wèi)生、體育、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。

地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。具體包括：地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)，支農(nóng)支出，城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)和行政管理費(fèi)，公檢法支出，部分武警經(jīng)費(fèi)、民兵事業(yè)費(fèi)、價(jià)格補(bǔ)貼支出及其他支出。

根據(jù)中央和地方的事權(quán)劃分，將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適應(yīng)地方征管的稅種劃為地方稅并充實(shí)地方稅稅種，增加地方收入。具體劃分如下。

(1)中央固定收入包括：關(guān)稅、海關(guān)代征消費(fèi)稅、增值稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅、地方和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道、銀行總行、保險(xiǎn)總公司等部門集中繳納的收入(包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅)、中央企業(yè)上交利潤等。另外，外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除地方已經(jīng)負(fù)擔(dān)的20％部分外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（2）地方固定收入包括，營業(yè)稅(不含銀行總行、鐵道、保險(xiǎn)總公司的營業(yè)稅)、地方企業(yè)所得稅、地方企業(yè)上交利潤、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅(不含銀行總行、鐵道、保險(xiǎn)總公司集中繳納部分)、房產(chǎn)稅、車輛使用稅、印花稅、屠宰稅、農(nóng)牧業(yè)稅、耕地占用稅、契稅、房地產(chǎn)增值稅、國有土地有償使用收入等。

（3）中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中中央分享75％，地方分享25％。資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅作為中央收入，其他資源稅作為地方收入。證券交易稅，中央地方各分享50％。

此外，還建立中央對地方稅收返還制度。稅收返還額在1993年的基礎(chǔ)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費(fèi)稅增長率的1：0.3系數(shù)確定，即全國增值稅和消費(fèi)稅平均每增長1%，中央財(cái)政對地方的稅收返回增長0.3％。如果地方上劃中央收入達(dá)不到上年基數(shù)的，稅收返還不予遞增并相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。

2．改革原有的工商稅制

一是所得稅制改革，包括企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。

（1）企業(yè)所得稅規(guī)定：中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)，除外商投資企業(yè)和外國企業(yè)外，應(yīng)蘭就其生產(chǎn)、經(jīng)營所得和其他所得繳納企業(yè)所得稅，稅率為33％。納稅人每一年度的收入減去準(zhǔn)予扣除項(xiàng)目后的余額為應(yīng)納稅所得�？紤]到部分企業(yè)盈利水平低的實(shí)際情況，對年應(yīng)稅所得額在10萬元以下的企業(yè)增設(shè)了27％和18％兩檔優(yōu)惠稅率。。

（2）個(gè)人所得稅規(guī)定：個(gè)人所得稅的課稅對象是個(gè)人所得。按稅法規(guī)定，有納稅義務(wù)的中國公民和在中國境內(nèi)取得收入的外籍人員，均為個(gè)人所得稅的納稅人。按照對基本生活費(fèi)用不征稅的國際慣例，將工資、薪金所得的月扣除額定為800元，中外籍人員實(shí)行統(tǒng)一的個(gè)人所得稅法后，對外籍人員另規(guī)定附加減除標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)將原來征收的個(gè)人所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅、城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶所得稅統(tǒng)一起來，統(tǒng)稱個(gè)人所得稅。其中，工資、薪金所得實(shí)行5％一45％的九級超額累進(jìn)稅率；個(gè)體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得實(shí)行5％-"--35％的五級超額累進(jìn)稅率稅負(fù)水平與企業(yè)所得稅大體相同。稿酬所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得，財(cái)產(chǎn)租賃所得，每次收入不超過4000元的，減除費(fèi)用800元，4000元以上的，減除20％的費(fèi)用，其余額為應(yīng)納稅所得額。

二是流轉(zhuǎn)稅制的改革。改革后的流轉(zhuǎn)稅制由增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅組成。在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域和批發(fā)、零售商業(yè)普遍征收增值稅，取消產(chǎn)品稅，選擇少量消費(fèi)品交叉征收增值稅和消費(fèi)稅。對不實(shí)行增值稅的勞務(wù)和第三產(chǎn)業(yè)征收營業(yè)稅。

增值稅的基本稅率定為17％，低稅率定為13％。低稅率的適用范圍包括基本食品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等。出口商品一般適用零稅率。增值稅實(shí)行的是價(jià)外計(jì)征的辦法，即按不包含增值稅稅金的商品價(jià)格和規(guī)定的稅率計(jì)算征收增值稅。

消費(fèi)稅主要針對原來征收產(chǎn)品稅的產(chǎn)品改為征收增值稅后，將有不少產(chǎn)品的稅負(fù)大幅度降低而設(shè)置的。為了保證國家財(cái)政收入，體現(xiàn)基本保持原稅賦的原則，同時(shí)考慮對一些奢侈、高檔的消費(fèi)品進(jìn)行特殊調(diào)節(jié)，對少數(shù)最終消費(fèi)晶在征收增值稅的基礎(chǔ)上再開征消費(fèi)稅。消費(fèi)稅的稅目有10個(gè)，主要包括煙、酒、化妝晶、貴重首飾、摩托車、小汽車、汽油、柴油等。消費(fèi)稅采用從量定額和從價(jià)定率兩種征收辦法，稅率、稅額共設(shè)1l檔，采用從價(jià)征收辦法的，按含有消費(fèi)稅稅金在內(nèi)的價(jià)格和規(guī)定稅率計(jì)算征收消費(fèi)稅。

營業(yè)稅的征收范圍包括提供勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動(dòng)產(chǎn)。交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)，稅率為3％；金融保險(xiǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)、銷售不動(dòng)產(chǎn)等，稅率為5％：娛樂業(yè)稅率為5％一10％。對一些公益性較強(qiáng)、收入水平較低并且需要國家扶持的經(jīng)營活動(dòng)，如托兒所、幼兒園、醫(yī)院、紀(jì)念館等，免征營業(yè)稅。改革后，我國工商稅制中稅種由32個(gè)減少到18個(gè)，稅制結(jié)構(gòu)趨于合理并逐步實(shí)現(xiàn)高效和簡化。工商稅之外還有農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅、契稅和關(guān)稅，實(shí)際上我國現(xiàn)在共有23個(gè)稅種。

3．改革原有的稅收征管制度

為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，在對工商稅制改革的同時(shí)，必須對稅收征管制度進(jìn)行改革，建立科學(xué)、嚴(yán)密的稅收征管體系，以保證稅法的貫徹實(shí)施，建立正常的稅收秩序。1994年后的稅收征管制度主要有以下內(nèi)容：

（1）普遍建立納稅申報(bào)制度。意在形成納稅人自我約束機(jī)制，促進(jìn)全民增強(qiáng)納稅意識。納稅申報(bào)制度建立后，對不按期申報(bào)和不據(jù)實(shí)申報(bào)的，要依法處理。

（2）積極推行稅務(wù)代理制度。按照國際通行做法，實(shí)行會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、稅務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)等社會中介機(jī)構(gòu)代理辦稅制度，為那些不懂稅法、不會或無暇申報(bào)納稅的納稅人提供服務(wù)。這也有利于形成納稅人、代理辦稅機(jī)構(gòu)、稅務(wù)機(jī)關(guān)三方面相互制約的機(jī)制。

（3）加速推進(jìn)稅收征管計(jì)算機(jī)化的過程，即推進(jìn)電子稅務(wù)，以提高稅務(wù)征管、辦理的效率和準(zhǔn)確性。

（4）建立嚴(yán)格的稅務(wù)稽核制度。在普遍實(shí)行納稅申報(bào)和稅務(wù)代理制度后，稅務(wù)機(jī)關(guān)的主要力量將轉(zhuǎn)向日常的、重點(diǎn)的稅務(wù)稽查，使之形成申報(bào)、代理、稽查三位一體的稅收征管格局，同時(shí)輔之以對偷逃稅行為進(jìn)行重罰的辦法。

原包干體制有關(guān)事項(xiàng)的處理。實(shí)行分稅制以后，原體制分配格局暫時(shí) 不變，過渡一段時(shí)間后，再逐步規(guī)范化。原體制中央對地方的補(bǔ)助繼續(xù)按規(guī)定補(bǔ)助。原體制地方上 解仍按不同體制類型執(zhí)行。實(shí)行遞增上解的地區(qū)，按原規(guī)定繼續(xù)遞增上解；實(shí)行定額上解的地區(qū)， 按原確定的上解額，繼續(xù)定額上解；實(shí)行總額分成地區(qū)和原分稅制試點(diǎn)地區(qū)，暫按遞增上解辦法， 即：按1993年實(shí)際上解數(shù)和核定遞增率，每年遞增上解。

聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)控下，現(xiàn)金交易減少了，政府便可以通過賬戶對納稅人的稅源實(shí)行有效控制；其次，采用源泉扣繳和納稅人自行申報(bào)相結(jié)合的征管方式，代扣代繳義務(wù)人向個(gè)人支付所得時(shí)必須同時(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)，對扣繳義務(wù)人不按規(guī)定扣繳和申報(bào)繳納稅款以及不按規(guī)定報(bào)送有關(guān)信息資料的，要規(guī)定明確的法律責(zé)任和相應(yīng)的懲處辦法。

為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國個(gè)人所得稅制度的改革已經(jīng)拉開了帷幕，我們必須以這次稅制改革為契機(jī)，制定出一套適合我國國情、適合市場經(jīng)濟(jì)需要的個(gè)人所得稅體系，真正發(fā)揮個(gè)人所得稅在我國稅收中的重要作用。

第五篇：我國的分稅制改革

我國的分稅制改革

1994年，我國經(jīng)濟(jì)體制改革在中央的“全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破”的戰(zhàn)略部署指導(dǎo)下進(jìn)入新階段，財(cái)稅體制改革充當(dāng)改革的先鋒，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建起了中央和地方兩套稅收管理制度，并分設(shè)中央與地方兩套稅收機(jī)構(gòu)分別征管；在核定地方收支數(shù)額的基礎(chǔ)上，實(shí)行了中央財(cái)政對地方財(cái)政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度等，成功地實(shí)現(xiàn)了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權(quán)、稅管的劃分。

(一)我國分稅制的內(nèi)容

我國分稅制按照征收管理權(quán)和稅款支配權(quán)標(biāo)準(zhǔn)劃分，凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸中央財(cái)政的稅種，屬于中央稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸地方財(cái)政固定收入的稅種，屬于地方稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬于共享稅。

(二)我國分稅制的特點(diǎn)

我國目前的分稅制具有以下三個(gè)主要特點(diǎn)：

第一，按照稅源大小劃分稅權(quán)，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅，稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅。

第二，部分稅種的征收管理權(quán)歸地方。地方政府對地方稅可以因地制宜、因時(shí)制宜地決定開征、停征、減征稅、免稅，確定稅率和征收范圍，這是地方稅的主要特點(diǎn)。由于賦予地方以較大的機(jī)動(dòng)權(quán)限，從而既能合理照顧地方利益，調(diào)動(dòng)地方的積極性，同時(shí)，不致于影響全國性的商品流通和市場物價(jià)。第三，稅款收入歸地方。在我國當(dāng)前的社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)力完全集中于中央或過多地分散于地方，都不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。實(shí)踐證明，在保證中央財(cái)政需要的同時(shí)，給地方一定規(guī)模的財(cái)力及適當(dāng)?shù)闹�配�?quán)，方能調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性。因此，實(shí)行分稅制，建立中央與地方相對獨(dú)立的分級財(cái)政，給地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)文化建設(shè)提供資金保證，就成為我國預(yù)算管理體制改革的必然方向。

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