梁山縣水庫移民項目管理問題

一、水庫基本概況

梁山縣境內的東平湖水庫，規(guī)模為特大型，坐落在山東省東平、梁山、汶上三縣交界處，地理坐標位于北緯35°40′至36°07′和東經(jīng)115°41′至116°22′之間。東平湖水庫是黃河下游最大的蓄滯洪水庫，擔負著調蓄黃河特大洪水和確保濟南市、京滬鐵路、勝利油田及黃河下游兩岸人民生命財產安全的重任，具體任務是調蓄黃河、汶河洪水，控制艾山站下泄流量不超過10000m3/s。東平湖水庫分為新、老兩個庫區(qū)。老庫區(qū)209km2，常年保持一定的水面；新庫區(qū)418km2，運用機遇較少，正常年份發(fā)展農業(yè)生產。

二、水庫運行調度情況

東平湖水庫1959--1963年為樞紐控制運用。1959年底，位山樞紐工程截流完成，東平湖滯洪區(qū)已改建為可控制蓄洪的平原水庫。1960年5月，攔河閘開始關閘壅水，先后運用徐、耿和十里堡三座進湖閘分水進湖，最大進庫流量1250m3/秒，最高蓄水位43.5m，共蓄水24.5億m3，43m以上高水位共持續(xù)42天。11月9日以后陸續(xù)開閘泄水，當年底水位退至41.0m高程。到1963年二級湖堤堵復，流長河閘建成放水后，新庫區(qū)水位降到40.0m以下，大部分土地才恢復耕種。

1982年黃河大水，利用老湖分洪，分洪進沙500萬m3，淤積分布范圍主要在代廟-司里公路以西到閘下一帶高地，距閘最遠5km，淤積厚度，林辛閘下洼地最大3m。十里堡閘下最大為1.5m，閘后2km范圍內一般厚度為0.5-1m，絕大部分淤積的是中細沙或粉沙，不能耕地的土地約7000畝。拳鋪鎮(zhèn)林辛村（原屬東平縣代廟鄉(xiāng)）處于分洪閘射流區(qū)，該村土地全部沙化，完全喪失了生產生活條件，從群眾的安全和今后的生產生活考慮，經(jīng)上級批準，從梁山縣韓垓、拳鋪等二個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（2008年區(qū)劃前為徐集、韓垓、信樓、拳鋪四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）19個行政村共調出土地1299.174畝，把林辛村整體遷往梁山縣拳鋪鎮(zhèn)（原來的信樓鄉(xiāng)）。

三、庫區(qū)自然概況

（一）水文氣象

梁山縣庫區(qū)地處暖溫帶，屬季風型大陸性氣候，四季分明，雨量集中，降雨年內分配不均，年際豐枯懸殊，變差系數(shù)大。受季風氣候的影響，區(qū)內春季干旱少雨多風，風向以東南風為主，夏季濕熱多雨易澇，秋季氣候溫和光照充足，冬季干燥寒冷，多為北風。

（二）地形、地貌

東平湖梁山縣庫區(qū)地處魯中山地向華北平原的過渡地帶，是黃泛沖積平原與汶河沖積平原的相接部位，區(qū)內除小安山一座孤丘外，其余均是平原。地勢南高北低，東西高中間低，地面高程37.5～40.0m（1956年黃海高程，下同），柳長河上游最低，地面高程在37.5m左右，東南部金線嶺一帶最高，地面高程在40.0m左右，地面自然坡降1/4000～1/8000。梁山縣地貌類型分為低矮山丘和黃泛平原兩大類。由于成因和形態(tài)不同，具有不同的土壤、植被、氣象等特征，為農、林、牧、副、漁各業(yè)的發(fā)展和農業(yè)區(qū)域化、專業(yè)化提供了良好的條件。

（三）地下水

根據(jù)水質普查資料，庫區(qū)淺層地下水質主要為重碳酸性淡水，水質較好，礦化度一般在2.0g/L以內。庫區(qū)除小路口鎮(zhèn)境內有3.5km2微咸水外，其余231.9km2全部為淡水區(qū)，PH 值在6.8～8.0之間，主要呈中性或弱減性，水化學類型以HCO3-為主，少量CI-化學類型和極少SO4-2化學類型。適合于農業(yè)灌溉、工業(yè)用水及人畜生活飲用。

(四)水系河流

梁山縣庫區(qū)西北緊靠黃河，根據(jù)黃河孫口水文站資料，黃河多年平均流量1338 m3/s，多年平均徑流量373億m3，最大流量15900 m3/s，最小流量為零。

庫區(qū)內河流均為季風區(qū)雨源型平原坡水河流，屬淮河流域水系。由于受季風氣候的影響，雨量集中，全年60%～80%的降雨集中在汛期，境內河流源短流急，豐枯變化大。流域內河流主要有代碼河、柳長河、湖東排澇河，其澇水全部匯入梁濟運河，排入南四湖。

(五)自然災害

澇災頻繁是庫區(qū)自然災害的主要因素。此外，旱、風、雨、冰雹、蟲等各種災害，也屢屢發(fā)生，交替為害，不僅是農業(yè)生產的最大危害，也給人民生命財產造成重大威脅。

1、水旱災害

水文氣象對庫區(qū)特殊地理環(huán)境影響，形成了春季干旱少雨多風，夏季濕熱多雨易澇的自然災害特點。

2、風、雨、冰雹災害

冰雹降落伴有狂風暴雨，對農業(yè)生產和人民財產威脅很大，風災年年發(fā)生，各季均有出現(xiàn)，春季偏南風，冬季偏北風，夏秋常有雷雨大風，受春季大風影響的風剝地和風雨雹災，造成農田損毀現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

四、水庫移民基本情況

梁山縣庫區(qū)是東平湖庫區(qū)的一部分，位于新庫區(qū)內。因行政區(qū)劃和農村合村并點，截止201*年底，梁山縣東平湖庫區(qū)移民涉及小安山鎮(zhèn)、館驛鎮(zhèn)、韓崗鎮(zhèn)、小路口鎮(zhèn)、壽張集鎮(zhèn)、拳鋪鎮(zhèn)、大路口鄉(xiāng)、梁山街道辦事處、水泊街道辦事處等9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處），147個移民行政村，移民村總戶數(shù)47969戶，總人口181023人，其中移民為30786戶，移民126983人。移民村類型包括整體搬遷安置村和生產安置村2種類型，其中整體搬遷安置村108個，共30786戶，103728人；生產安置村39個，移民23255人。

東平湖水庫修建于大躍進年代，移民數(shù)量大，安置標準低，庫區(qū)移民群眾幾經(jīng)搬遷，財產損失殆盡，家底很薄，遺留問題很多。加之長期以來，對移民工作的重要性認識不足，庫區(qū)水利、交通、電力、通訊、文教衛(wèi)生等事業(yè)落后，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，遺留問題長期得不到解決，群眾生產生活十分困難。

庫區(qū)移民人均土地資源和占有耕地均高于全縣平均水平，但是由于基礎設施落后，生產條件差，土地生產率水平低，導致人均收入低于全縣平均水平，兩者差距有隨時間的延續(xù)而拉大的趨勢。由于庫區(qū)移民生活水平低下，群眾信訪、上訪現(xiàn)象時有發(fā)生，庫區(qū)潛在不安定因素，屬于梁山縣經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)之一。

為貫徹落實國務院《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)〔2006〕17號)、《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號）和《國家發(fā)展和改革委員會辦公廳關于大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施建設有關問題的通知》（發(fā)改辦農經(jīng)[2007]175號）文件精神，逐步改善庫區(qū)和移民安置區(qū)生產生活條件，不斷提高移民收入水平，建立庫區(qū)和移民安置區(qū)社會穩(wěn)定長效機制，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。梁山縣組織相關人員對庫區(qū)移民村和移民安置區(qū)目前生產生活存在的突出問題及急需解決的基礎設施情況進行了調查。編制完成了《梁山縣大中型水庫移民后期扶持201*-201*年規(guī)劃》、《梁山縣大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施建設和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃（201*～201*）》、《梁山縣大中型水庫移民后期扶持“十三五”規(guī)劃（201*～2020）》。

五、水庫移民項目的特點

水庫移民是一個特殊的社會群體。水庫移民項目主要是針對這個特殊社會群體而設計的，所以有其自身的特點。

1．移民項目小而全

《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》、《國家發(fā)改委關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的宣傳提綱》等文件明確要求，水庫移民項目原則上不能跨村設置，只限于解決移民村和移民安置村存在的具體問題。這些規(guī)定，限定了移民項目的設置范圍，造成移民項目只能具體到村，單個項目投資量比較小。同時，由于項目具體到村，村與村存在的問題又千差萬別，所以，國家制定的《大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃編制大綱》、《大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施建設和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃編制大綱》都明確提出了移民項目設置的范圍，主要包括基本農田建設、人畜飲水、農村交通道路、農村電力、文教衛(wèi)生設施、生產開發(fā)、科技培訓和勞務輸出等 8 類，項目覆蓋面很廣。

2.移民項目多而散

國家對移民項目設置有明確的規(guī)定，所以使得移民項目數(shù)量很多。尤其是移民分布不均，直接造成項目高度分散。2006 年我省對大中型水庫移民人口進行了核定，雖然我省移民人數(shù)僅占全省農村人數(shù)的 3%，但卻分布在全省的 92個縣 （市、區(qū)），占到全省 108 個縣（市、區(qū)）的 85%，涉及移民工作的共有 769 個鄉(xiāng)鎮(zhèn) 4315 個村。水庫移民的分布現(xiàn)狀，必然使項目設置處于高度分散狀態(tài)。

3.移民項目點多線長

按照國務院 17 號文件要求，移民項目必須以村為基本單元，所以基礎設施等項目覆蓋的村就是一個點，按此推算，全省移民基礎設施項目點最多時可達 4315 個。與此同時，移民生產開發(fā)項目還要落實到戶，科技培訓、勞務輸出還要具體到人，這些項目點就可達到以萬計數(shù)。在管理上，移民項目的審批管理線路很長，每個項目都要經(jīng)過省、市、縣、鄉(xiāng)、村甚至到組到人多個環(huán)節(jié)，而且這種長線管理不是特例，而是一種常態(tài)。

六、對策建議

1.建立項目檔案庫。建立項目檔案庫，可以避免一個項目重復申報、套取國家資金現(xiàn)象的發(fā)生。市、縣移民管理部門應以村為單元建立項目檔案庫，對使用移民后期扶持資金及其他投人移民方面的已建、在建、已批未建等項目進行詳細統(tǒng)計，內容包括:項目建設地點、年度、規(guī)模、投資、審批文號、效益、驗收情況等，并及時根據(jù)項目下達計劃、項目完成、驗收等情況等進行檔案庫更新。

2.認真編報項目規(guī)劃。項目規(guī)劃是國家安排扶持資金和項目的前提和依據(jù)，規(guī)劃應在充分調研的基礎上高質量、高標準進行編制。在編制規(guī)劃時，一是充分考慮發(fā)展需要與資金可能，在合理測算中央結余資金、省級資金、自然減員結余資金、其他部門幫扶等資金數(shù)額的基礎上，切合實際地編制。二是堅持突出重點，統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)先解決移民群眾生產生活中的突出問題，立足于解決移民群眾最迫切、最需要、最現(xiàn)實、最直接的問題，規(guī)劃的項目必須是受益面比較廣、見效比較快，直接為移民群眾生產生活服務的項目。只是堅持以人為本，體現(xiàn)移民意愿，切實維護移民群眾在規(guī)劃編制和實施中的知情權、參與權和監(jiān)督權。項目前期工作是落實國家后扶惠民政策的基礎，縣級移民管理機構深入項目區(qū)進行了解，確保工程解決移民最期盼解決的困難和問題，最大限度地滿足移民群眾的要求，同時減少了項目的變更。四是堅持開發(fā)性移民方針，增強移民自我發(fā)展能力，在國家的幫扶下，動員移民群眾自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)，合理開發(fā)利用資源，增強自我積累、自我發(fā)展的能力。逐步建立促進庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、水庫移民增收、生態(tài)環(huán)境改善、農村社會穩(wěn)定的長效機制。五是堅持保護生態(tài)環(huán)境，節(jié)約利用土地，嚴格保護耕地的方針，按照建設資源節(jié)約型社會的要求，促進人與自然和諧，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。六是堅持與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相結合，把庫區(qū)和移民安置區(qū)放到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產業(yè)和布局的總盤中統(tǒng)籌考慮，結合已有的專業(yè)規(guī)劃，加強庫區(qū)和移民安置區(qū)規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃及各專項規(guī)劃的銜接，加快庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展步伐，使庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟成為區(qū)域經(jīng)濟的重要組成部分，成為縣域經(jīng)濟的一個新興增長點。七是嚴格項目篩選，對于使用其他資金扶持過的移民項目，將不再列人近期發(fā)展規(guī)劃。

3.對每個項目實行陽光操作。做好后扶工程勘測設計依據(jù)選定的項目，委托有資質的水利或交通設計室做工程初步設計，結合庫區(qū)和移民接安村現(xiàn)狀進行勘測，優(yōu)化設計方案，嚴控投資。編制好的初步設計經(jīng)過縣級審查修訂后報上級主管審批立項，初步設計由縣、市兩級審核，層層把關，設計修訂不到位，不能開工建設，杜絕“三邊”工程。按照陽光操作的要求，對項目的規(guī)劃、上報、實施、報賬實行全方位、全過程的公開，讓移民群眾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全程參與，自覺接受移民群眾和社會各界的監(jiān)督，切實保障移民群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，確保項目實施、資金使用管理的公開透明。

4.完善項目管理辦法，簡化、優(yōu)化項目實施管理程序，實現(xiàn)水庫移民項目管理規(guī)范、透明、有序、高效、安全運行，對相應項目基礎資料、資金使用及效益評價等情況實施電子信息化管理，并視情況建立電子項目庫管理系統(tǒng)，繼續(xù)推行、完善“項目預下達”管理模式，制訂、出臺移民項目 “村集體自建”、“以獎代補”等實施細則。施工中以監(jiān)理公司加群眾代表監(jiān)督雙重管理，受益村組群眾代表對施工過程全程監(jiān)督。從根本上解決工程前期和施工中由于縣移民辦工作人員不足造成的管理不深入不全面的缺陷。

5.必須在后期扶持項目管理上下功夫，有效、簡化、完善項目管理。在 “優(yōu)先考慮移民安置點，統(tǒng)籌考慮全村”、 “突出重點，公開透明、公平公正”等原則指導下，創(chuàng)新、規(guī)范、簡化水庫移民后期扶持項目管理，尊重移民意愿，鼓勵、發(fā)揮移民項目建設積極性。

6.加大移民項目建設資金監(jiān)管、檢查和審計力度，嚴禁擠占、截留和挪用移民資金，確保移民資金�？顚Ｓ煤桶踩�，村組財務不清、不公開是引發(fā)村級各種矛盾爆發(fā)的主要原因，公開、公正、透明，必須貫穿于項目申報、立項、建設方式、資金使用、支付等全過程。

7.必須強化責任意識、服務意識，切實加強水庫移民工作的領導，充分發(fā)揮縣級水庫工作領導小組作用，在政策層面上規(guī)范、制約。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門和村級集體積極性，有效化解移民與村民、村干部與移民、移民點與全村等各方矛盾，作為移民也要主動適應、融入當?shù)卣�治、文化等氛圍，盡早入鄉(xiāng)隨俗。加強部門間的橫向溝通，防止項目多頭申報，造成項目重復安排帶來的項目變更而增加的行政成本和工程成本。合理整合交通、水利、扶貧、民政、教育、農業(yè)等各部門的涉農資金，借他人之力為我所用，緩解資金總量小這一矛盾，發(fā)揮移民項目資金的最大經(jīng)濟效益和社會效益，逐步實現(xiàn)“轉移一人、致富一家、帶動一方”。

8.嚴格把關項目驗收事宜。及時完成年度工程竣工驗收對完工項目采取三階段驗收方法：施工隊和項目村自驗，缺陷修復合格后組織縣級初驗，最后請省市竣工驗收。年度下達項目實施結束，第一階段由項目村自驗合格后，縣移民辦請具有資質的審計單位進行項目資金審計和項目效益評估。審計單位按照年度項目計劃，現(xiàn)場核查對比資料，并走訪當?shù)厝罕姡�聽取移民意見，評估項目效益。審計通過后，由縣移民辦牽頭組織財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、監(jiān)督、監(jiān)理、設計等部門對項目進行縣級驗收。按照“看現(xiàn)場、查資料、聽匯報、評質量、出結論”的驗收程序，最后由各部門專家進行項目評議和評定結果，完成縣級驗收。第三階段是請市上對年度移民扶持項目進行竣工驗收。

9．加強檔案管理。強化資料管理，落實措施和責任，縣移民辦從項目篩選，現(xiàn)場踏勘開始就整理收編資料檔案，落實專人負責，建立健全檔案管理制度，由縣移民辦對水庫移民工程統(tǒng)一編號，每個項目分四個卷宗裝檔入盒：工程建設管理類、工程建設監(jiān)理類、工程建設施工類、工程建設完工類。把工程資料管理的關口前移，軟件硬件兩手抓，對資料整編的要求與施工合同同時簽署，確保參建各方提供及時有效的資料。嚴格執(zhí)行國家檔案管理“四同時”制度，從項目前期著手立檔，編卷宗號，收集必要的圖文聲像，保證資料的時效性。

10.建立項目監(jiān)測評估機制。水庫移民后期扶持監(jiān)測評估主要是對大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃和項目規(guī)劃實施情況、后期扶持政策實施保障機制與效果進行監(jiān)測評估，這是對后期扶持政策實施情況的綜合整體評估。在實施大中型水庫移民后期扶持政策監(jiān)測評估的同時，建立移民建設項目監(jiān)測評估機制，重點對生產開發(fā)項目進行監(jiān)測評估。移民建設項目竣工后，建設單位要及時對項目進行監(jiān)測評估，分析項目是否按照計劃中的規(guī)模、投資、進度完成，對生產開發(fā)項目建立長期效益分析機制，分析項目的管理及利益分配辦法，比較項目的人均投資與移民受益程度，總結經(jīng)驗教訓，為以后項目的安排、實施、管理提供借鑒。省移民局已委托有資質的咨詢評估機構進行跟蹤監(jiān)測評估，每年監(jiān)測評估一次，監(jiān)測評估內容包括：移民機構能力建設及運作，移民政策的落實，移民規(guī)劃實施進度，資金的撥付和使用效果、工程質量、財務收支、社會與經(jīng)濟效果、移民生產生活水平、公眾參與協(xié)商和信息公開、存在問題和建議。

七、規(guī)劃實施效益

后期扶持政策的實施，使庫區(qū)和安置區(qū)的移民群眾分享了后扶政策帶來的效益，在改善了庫區(qū)和安置區(qū)基礎設施與生產生活條件的同時，產生了良好的環(huán)境效益和社會效益。

（一）經(jīng)濟效益

后期扶持直補資金的發(fā)放，直接增加了移民的收入；后扶項目的實施使庫區(qū)和安置區(qū)基礎設施條件得以改善，為庫區(qū)和安置區(qū)村民生產增收創(chuàng)造了有利條件；生產開發(fā)項目的實施將直接帶動當?shù)叵嚓P產業(yè)發(fā)展；基礎設施建設（飲水安全、交通道路、村容整治）改善了移民的生產生活條件，部分解決了制約庫區(qū)和安置區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的突出問題，有利于促進經(jīng)濟發(fā)展。

（二）社會效益

后扶政策的實施促進了庫區(qū)和安置區(qū)的社會穩(wěn)定。交通項目的實施，極大地改善了移民群眾的出行條件；自來水工程的實施，保證了飲水安全，減少了地方病、傳染病的發(fā)生，有利于移民的健康；變壓器、校舍等基礎設施的建設進一步解決了移民的用電難、上學難的問題；村莊環(huán)境整治項目的實施，改善了農村居住環(huán)境，有助于提高廣大農民素質，有利于加快新農村建設，為區(qū)域社會良好發(fā)展提供了有利條件。

（三）環(huán)境效益

后扶政策的實施，移民生活環(huán)境和庫區(qū)生態(tài)環(huán)境得到一定改善，環(huán)境效益初現(xiàn)。農田水利設施（機井、抽水站、節(jié)灌工程）的建設，提高了農田灌溉的用水效率，節(jié)約了水資源，村容整治等項目的實施改善了移民村人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。

扎實做好水庫移民后期扶持政策的實施工作，是各級移民部門義不容辭的責任。目前，隨著直補政策的兌現(xiàn)和規(guī)范，移民后期扶持項目管理工作成為擺在各級移民管理部門面前的一項極為重要的工作，需要相關部門對目前項目管理中存在的一些問題進行進一步的改善，進而促進水庫移民項目的合理化。梁山縣移民辦一是把規(guī)劃計劃作為主線，立項權下到村組，遴選項目權利交給群眾，急移民之所急，有效提升年度計劃的可實施性，確保扶持工程解決最主要困難。二是以項目前期設計工作為重點，把工程管理關口前移，同時做好施工招投標，確定中標企業(yè)，整體推進年度扶持項目建設。三是工程施工全過程監(jiān)管，橫向到邊，縱向到底。項目區(qū)群眾代表參與工程建設監(jiān)管，建設各方各負其責，共同完成項目實施，補充了業(yè)主和監(jiān)理人員的不足，保證質量、資金、進度有效控。四是建立健全工程管理制度�！肮こ掏旯と�階段驗收制”、“資料整編四同時制”等制度在工程管理過程中成效明顯，確保責任明確，層層把關，嚴控每個時間節(jié)點和工程質量。水庫移民后扶工程管理有其特殊性，“十三五”期間，結合“脫貧解困、增收致富”落實好國家工程建設程序，把移民生活扶助和工程扶持管理工作推向新臺階。

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