司法體制的改革、檢查監(jiān)督職能的調(diào)整使得在面對(duì)如何加強(qiáng)行政訴訟檢察監(jiān)督時(shí)檢察機(jī)關(guān)所必須要解決的難題。小編整理了業(yè)內(nèi)專業(yè)人士關(guān)于行政訴訟檢察監(jiān)督制度分析，希望需要的網(wǎng)友可以參考參考。

行政訴訟檢察監(jiān)督制度分析

面對(duì)司法體制改革的深化和檢察監(jiān)督職能的調(diào)整，如何強(qiáng)化行政訴訟檢察監(jiān)督成為當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)亟待解決的問(wèn)題。筆者結(jié)合2017年6月修改后的行政訴訟法及檢察監(jiān)督實(shí)際，對(duì)我國(guó)行政訴訟檢察監(jiān)督制度作些思考，以期對(duì)完善新時(shí)代檢察監(jiān)督體系有所裨益。

一、行政訴訟檢察監(jiān)督制度現(xiàn)狀

（一）立法滯后、銜接不暢導(dǎo)致監(jiān)督范圍窄且剛性不足

從憲法層面而言，我國(guó)憲法第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”該條明確了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，基于此，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的范圍不僅包括對(duì)行政訴訟活動(dòng)的全面監(jiān)督，還應(yīng)涵蓋對(duì)行政主體執(zhí)法行為的外部監(jiān)督。具體包括行政訴訟檢察監(jiān)督制度、對(duì)行政行為與行政活動(dòng)的檢察監(jiān)督、檢察職能在刑事程序中的行政法作用三個(gè)方面的內(nèi)容。①行政訴訟檢察監(jiān)督制度作為行政檢察監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是對(duì)行政審判活動(dòng)、行政裁判合法性、行政訴訟被告權(quán)力處分行為的全面監(jiān)督,是對(duì)行政訴訟原告合法權(quán)益的有效救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起維護(hù)訴訟結(jié)構(gòu)平衡的使命。從法律層面而言，行政訴訟法第十一條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。”監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)既包括對(duì)法院的審判和執(zhí)行等全過(guò)程，也包括對(duì)雙方當(dāng)事人的起訴、應(yīng)訴、舉證質(zhì)證、裁判履行、撤訴等訴訟行為。但根據(jù)行政訴訟法第九十三條規(guī)定，檢察監(jiān)督的范圍仍然相對(duì)固定，僅包括對(duì)生效判決、裁定以及損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益調(diào)解書(shū)的監(jiān)督，在一定程度上又限制了檢察監(jiān)督的范圍，而且監(jiān)督方式僅提起抗訴和發(fā)出檢察建議兩種，監(jiān)督剛性不足。而在司法實(shí)踐中，由于行政訴訟監(jiān)督主要依托于行政檢察申訴案件，對(duì)審判人員違法行為的監(jiān)督、對(duì)行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法行為的監(jiān)督都需要在行政檢察申訴案件中發(fā)現(xiàn)線索，申訴資源的匱乏制約了制度價(jià)值的彰顯。

（二）監(jiān)督程序過(guò)于原則導(dǎo)致檢法解釋規(guī)則沖突

行政訴訟法雖然確定了檢察機(jī)關(guān)有抗訴和檢察建議兩種監(jiān)督手段，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)如何履行該職能，法律從監(jiān)督范圍到監(jiān)督事由、監(jiān)督程序都沒(méi)有具體的規(guī)定，導(dǎo)致檢法兩家各自解釋規(guī)則產(chǎn)生分歧和沖突。最高人民檢察院于2016年4月15日施行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督規(guī)則》）對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理行政訴訟監(jiān)督案件的受案范圍、條件、審查標(biāo)準(zhǔn)、期限、監(jiān)督方式等作出了相關(guān)規(guī)定。但這只是檢察機(jī)關(guān)用以指導(dǎo)司法實(shí)踐的辦案規(guī)則，實(shí)踐層面的執(zhí)行仍然依靠檢法協(xié)調(diào)或法院配合，這不僅沒(méi)有使監(jiān)督權(quán)獲得更高效率的行使，反而在一定程度上限制或降低了檢察監(jiān)督剛性。最高人民法院則陸續(xù)頒布了針對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴監(jiān)督的司法解釋，并在司法批復(fù)中多次對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督的范圍作出限制。這種法檢兩家解釋規(guī)則的不一致，不利于檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮監(jiān)督職能。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度體系亟待完善

在對(duì)行政行為監(jiān)督過(guò)程中，囿于檢察建議等監(jiān)督方式的局限性，檢察機(jī)關(guān)不斷探索完善多元化監(jiān)督方式，努力提高監(jiān)督實(shí)效。2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)北京等13個(gè)省市檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作，賦予了檢察機(jī)關(guān)提起民事行政公益訴訟的監(jiān)督手段，拓展了行政檢察監(jiān)督的空間和范圍。2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政訴訟法進(jìn)行修改，為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供了立法支持。其間，在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)公益訴訟制度改革的試點(diǎn)中，行政公益訴訟的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)、受案范圍、判決執(zhí)行等問(wèn)題不斷地被理論界和實(shí)務(wù)界提出。②檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟還存在機(jī)制不完善和維護(hù)公益成效不明顯的局限性，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建中國(guó)的行政公益訴訟制度，愈來(lái)愈顯其必要性和緊迫性。

二、行政訴訟檢察監(jiān)督職能的定位

行政訴訟檢察監(jiān)督職能是由行政訴訟的根本屬性決定的。關(guān)于行政訴訟性質(zhì)，理論界有一元說(shuō)（糾紛解決）、二元說(shuō)（糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)）以及三元說(shuō)（糾紛解決、權(quán)力救濟(jì)、監(jiān)督行政）。③筆者認(rèn)同三元說(shuō)，因?yàn)閺奈覈?guó)行政訴訟制度發(fā)展的一般規(guī)律、產(chǎn)生的歷史背景來(lái)看，“監(jiān)督行政是行政訴訟的根本屬性，是行政訴訟與民事訴訟分野的重要原因”。④從我國(guó)立法和司法現(xiàn)狀來(lái)看，“行政訴訟的本質(zhì)是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，行政訴訟的存在及其運(yùn)作無(wú)時(shí)不涉及權(quán)力的配置、沖突及協(xié)調(diào)，因此謀求運(yùn)作良好的行政訴訟，既必須把行政訴訟置于宏觀的權(quán)力結(jié)構(gòu)圖景中加以考察，又必須細(xì)致入微地觀察行政訴訟具體運(yùn)作中的權(quán)力關(guān)系，否則難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)和行政權(quán)力予以制約的目的”。⑤因此，“行政訴訟不僅僅屬于訴訟范疇，它同時(shí)是行政法制監(jiān)督和行政法律救濟(jì)機(jī)制的環(huán)節(jié)，具有行政法制監(jiān)督和行政法律救濟(jì)的行政和特征”。⑥正是基于行政訴訟解決糾紛、權(quán)力救濟(jì)的基本屬性和監(jiān)督行政的根本屬性，筆者認(rèn)為，行政訴訟檢察監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)包括行政訴訟原告的權(quán)利救濟(jì)與限制、行政訴訟被告權(quán)力處分的限制以及行政審判、執(zhí)行等訴訟活動(dòng)監(jiān)督三個(gè)方面。

（一）對(duì)行政訴訟原告權(quán)利的救濟(jì)和限制

作為司法救濟(jì)的最后一道屏障，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)行政申訴案件進(jìn)行審查，體現(xiàn)了行政訴訟糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)的基本目的。而對(duì)于行政訴訟原告權(quán)利的限制，2003年最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于審理民事、行政抗訴案件幾個(gè)具體程序問(wèn)題的意見(jiàn)》指出，“人民法院裁定再審后，向人民檢察院申訴的當(dāng)事人書(shū)面申請(qǐng)撤回申訴，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定終結(jié)再審訴訟。如果人民檢察院是以生效裁判損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益為由提出抗訴的，應(yīng)當(dāng)依法繼續(xù)審理，及時(shí)作出再審裁判。”以此對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)作出了干預(yù)性規(guī)定。“當(dāng)事人某些私權(quán)利的行使必然與國(guó)家利益、社會(huì)利益相關(guān)，因此許多國(guó)家都不同程度地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)私權(quán)領(lǐng)域的干預(yù)原則，但是范圍都較為狹窄，只限定在與國(guó)家利益和社會(huì)公共利益直接相連的案件上。”⑦所以，為尊重原告的選擇權(quán)和處分權(quán)，行政訴訟檢察監(jiān)督對(duì)原告權(quán)利處分的限制應(yīng)當(dāng)遵循謙抑性原則，但當(dāng)事人處分私權(quán)導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)公益受到侵害，或者嚴(yán)重侵害第三人私益時(shí)，檢察監(jiān)督則不應(yīng)缺位。

（二）對(duì)行政訴訟被告權(quán)力處分的限制

隨著行政機(jī)關(guān)管理國(guó)家與社會(huì)事務(wù)的逐漸深入，行政行為背后的國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的保護(hù)也越來(lái)越突出。檢察機(jī)關(guān)所肩負(fù)的法律監(jiān)督職能決定了其對(duì)違法行政行為有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約，不僅包括對(duì)行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)行政機(jī)關(guān)經(jīng)督促仍未履行職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，更應(yīng)當(dāng)包括對(duì)行政訴訟被告不當(dāng)或違法處分權(quán)力的限制和監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟被告訴訟活動(dòng)的監(jiān)督職能既是對(duì)訴訟秩序的監(jiān)督，也是對(duì)行政權(quán)的約束。⑧與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政訴訟被告處分權(quán)的干預(yù)應(yīng)當(dāng)以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益為限。

三、行政訴訟檢察監(jiān)督制度的完善路徑

（一）對(duì)錯(cuò)誤的行政判決、裁定進(jìn)行抗訴

行政裁判以結(jié)論的不同分為維持原具體行政行為和改變?cè)�具體行政行為，當(dāng)維持原具體行政行為的裁判發(fā)生錯(cuò)誤，提出抗訴的同時(shí)也包含了對(duì)具體行政行為的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的依法抗訴監(jiān)督，不僅有利于維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，監(jiān)督法院公正審判，更重要的是以監(jiān)督訴訟活動(dòng)的方式，間接推動(dòng)并在一定程度上實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，促進(jìn)行政管理制度的法制化建設(shè)，推動(dòng)行政管理的法治化進(jìn)程。

（二）對(duì)錯(cuò)誤的行政調(diào)解、終局性裁定提出再審檢察建議

再審檢察建議是檢察機(jī)關(guān)立足立法本意和法治精神，在踐行檢察監(jiān)督職能基礎(chǔ)上的實(shí)踐發(fā)展和道路創(chuàng)新。再審檢察建議的監(jiān)督范圍主要包括：行政相對(duì)人經(jīng)法院調(diào)解撤訴，法院作出終局性裁定的；以調(diào)解結(jié)案的行政賠償訴訟案件。在對(duì)這兩類案件的檢察監(jiān)督中，再審檢察建議不僅發(fā)揮了糾正錯(cuò)誤裁判的重要作用，也實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政訴訟被告處分權(quán)的監(jiān)督制約。但實(shí)踐中，再審檢察建議的采納大多依賴于檢法兩家的協(xié)調(diào)，因其缺乏監(jiān)督剛性，監(jiān)督效果無(wú)法凸顯。

（三）對(duì)行政違法行為提出檢察建議、糾正違法通知

根據(jù)行政訴訟法第十一條規(guī)定，對(duì)參與行政訴訟的行政主體的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，符合檢察機(jī)關(guān)履行行政訴訟檢察監(jiān)督職能的內(nèi)在機(jī)理。雖然檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、自我修復(fù)的外部監(jiān)督，但檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職能的過(guò)程中也要保持謙抑性，以不干涉行政機(jī)關(guān)實(shí)體權(quán)力處分為限，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對(duì)行政違法行為的建議權(quán)或提請(qǐng)權(quán)。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)一方面要充分認(rèn)識(shí)對(duì)一般行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的重要性和緊迫性，積極探索運(yùn)用檢察建議、糾正違法通知書(shū)等方式對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，應(yīng)不斷增強(qiáng)檢察建議、糾正違法通知的針對(duì)性、說(shuō)理性和公開(kāi)性，建立跟蹤回訪機(jī)制，重視監(jiān)督質(zhì)量、防止“濫監(jiān)督”，注重監(jiān)督實(shí)效，避免“走過(guò)場(chǎng)”。

四、健全行政訴訟檢察監(jiān)督的立法構(gòu)想

（一）將行政訴訟檢察監(jiān)督確立為全程監(jiān)督

筆者認(rèn)為，行政訴訟法第十一條關(guān)于對(duì)行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行檢察監(jiān)督的原則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)予以細(xì)化，將檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督確立為全程監(jiān)督而非僅僅事后監(jiān)督。檢察監(jiān)督不僅包括行政訴訟法第九十三條規(guī)定的對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定的監(jiān)督以及侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解的監(jiān)督，還要將受理、立案、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)審判人員是否存在違法行為等一并納入行政訴訟檢察監(jiān)督的范疇，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部署，促進(jìn)完善行政訴訟檢察監(jiān)督制度體系。

（二）提升行政訴訟檢察監(jiān)督制度的法律位階

應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“有權(quán)、必要、有限、特定”監(jiān)督的立法原則，將《監(jiān)督規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定納入行政訴訟法，明確檢察監(jiān)督在行政訴訟中的職能定位、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督手段等。建議將行政訴訟法第五節(jié)“審判監(jiān)督程序”修改為“訴訟監(jiān)督程序”，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)、權(quán)限、程序和手段，尤其要增加對(duì)該受理不受理、該立案不立案、違法超期審判等行政訴訟中違法行為進(jìn)行監(jiān)督的具體規(guī)定。與此同時(shí)，要充實(shí)和完善行政訴訟法第九十三條的規(guī)定，細(xì)化抗訴事由，以解決行政訴訟法關(guān)于抗訴條件的規(guī)定過(guò)于概括給檢察監(jiān)督帶來(lái)的實(shí)際問(wèn)題。

（三）明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的規(guī)則

筆者建議在單一訴訟主體的原則下，建立司法前置審查程序，賦予社會(huì)團(tuán)體組織或有能力的公民享有提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的權(quán)利，并有權(quán)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴訟的全過(guò)程，充分體現(xiàn)公民參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在行政公益訴訟模式上，建立遵循“窮盡行政救濟(jì)原則”，設(shè)立行政先行處理程序，程序啟動(dòng)以公益已經(jīng)受到侵害或危害行為不及時(shí)停止將導(dǎo)致公益受損為前提，事后補(bǔ)救與事前預(yù)警相結(jié)合，發(fā)揮公益訴訟維護(hù)公益的最大效能。在行政公益訴訟舉證責(zé)任上，適用舉證責(zé)任倒置原則，原則上由被告負(fù)舉證責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)則負(fù)有啟動(dòng)行政公益訴訟程序并推動(dòng)訴訟進(jìn)程發(fā)展的推進(jìn)責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)的舉證包括兩個(gè)方面：一是起訴時(shí)對(duì)所訴行政行為存在的證明或者行政不作為的證明，二是在訴訟進(jìn)程中的舉證。

作者：金波 房琦

 

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