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基層國有資本審計監(jiān)督研究

今年，中辦、國辦印發(fā)了《關于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》，要求“圍繞國有企業(yè)、國有資本、境外投資以及企業(yè)領導人履行經(jīng)濟責任情況，做到應審盡審、有審必嚴”。國務院《關于加強審計工作的意見》也明確要求對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋，不斷促進國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展。隨著國有企業(yè)改革的不斷深化，國有資本在國家經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用越來越重要，如何加強對國有資本審計監(jiān)督，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，是國家審計機關面臨的重要課題。本文，筆者擬就深化基層國有資本審計監(jiān)督問題進行初步探討。

一、國有資本的界定

國有資本是能夠給國家?guī)�來價值的價值，是指國家的資產(chǎn)。國有資本的表現(xiàn)形式是指具有法人資格的行政事業(yè)單位、國有企業(yè)及其他單位占有的資產(chǎn)以及相關投資形成或依法認定的國家所有者權(quán)益。對于行政事業(yè)單位的資本主要是用于保障國家各項職能的履行，按照國家的相關規(guī)定進行管理；國有全資企業(yè)或公司的國有資本等于該企業(yè)的所有者權(quán)益；對于擁有國家投資的有限公司和其他具有多元投資主體的企業(yè)，國有資本是企業(yè)所有者權(quán)益中國家應享有的份額；相關的自然資源資產(chǎn)也屬于國有資本范疇。目前，國有資本的管理模式為分層級進行管理，與國家分層財政管理體制相似。

二、基層國有資本審計監(jiān)督現(xiàn)狀

1.重點審計監(jiān)督對象減少。

國有資本重點審計監(jiān)督的對象主要是指國有資本體量大、涉足的行業(yè)重要、與國計民生關聯(lián)度大的領域和行業(yè)。隨著近年來國家經(jīng)濟體制改革的逐步推進和國退民進戰(zhàn)略實施，基層國有企業(yè)的改制改革基本完成，國有和國有控股企業(yè)逐步減少，國有資本在實體經(jīng)濟中的地位越來越弱化。關乎國計民生的行業(yè)和重點國有企業(yè)，基本通過資本整合、重組重整形成了一些大型的企業(yè)和企業(yè)集團，如金融、通訊、電力、煙草等行業(yè)，由中央、省級進行控制和管理；一般的競爭性行業(yè)特別是制造業(yè)、商業(yè)等基本交由市場來進行資源配置；基層國有資本涉足的主要是行政事業(yè)單位、城市公用方面、公共投融資以及其他國有資本投資等。按照審計法的規(guī)定，審計監(jiān)督也是分層級進行審計范圍的劃分，基層國家審計監(jiān)督范圍內(nèi)的國有資本重點審計對象逐步減少。

2.審計監(jiān)督對象零散。

隨著改革的推進，基層除了保存的少數(shù)國有和國有控股企業(yè)外，國有資本的投資涉及的領域也逐步增多，往往通過參股、投資、扶持等形式引導相關領域的經(jīng)濟發(fā)展，但所占的份額往往達不到控股和占主導地位的程度，這些行業(yè)、領域往往較多，涉及到國民經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，特別是民生領域、公共事業(yè)領域、引導經(jīng)濟發(fā)展領域等，審計監(jiān)督難以做到財政資金運用到哪里，審計就要跟進到哪里。

3.審計監(jiān)督職責有限。

按照審計法和現(xiàn)行的法律法規(guī)，國家審計的審計對象和范圍為國有和國有控股企業(yè)以及國有資本占主導地位的企業(yè)，其他企業(yè)和國有資本投資對象不屬于國家審計的審計范圍，在目前企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)還不夠完善的情況下，相關國有資本的運作和投資效益情況未能納入國家審計的監(jiān)管范疇。如所轄范圍內(nèi)的企業(yè)，如果國有資本不是占控股或主導地位，國有資本的收益如何全額保障審計監(jiān)督也難以涉足；國有資本經(jīng)營預算的審計也對于相關企業(yè)是否損害國有資本收益以及長期不分紅無可奈何。

國家審計的分層管理，一些大型的企業(yè)和企業(yè)集團如銀行、保險等金融行業(yè)、電力、通信行業(yè)、大型的企業(yè)集團的審計管轄權(quán)現(xiàn)在審計署、審計廳等一些上級層面的審計機關，這些企業(yè)和企業(yè)集團在基層的分公司和基層單位較多，而審計署、審計廳從事相關審計的部門和人員力量、技術有限，難以做到審計對象的全覆蓋，也難以做到審計對象的相關審計內(nèi)容的全覆蓋，更不能說相關的子公司、孫公司等。如每年的預算執(zhí)行審計，對于一些電力、銀行在基層公司的子公司、分公司以及三產(chǎn)業(yè)稅收繳納情況和公司個人所得稅的代扣代繳情況難以核實。

4.審計部門力量有限。

隨著國家機構(gòu)改革的推進，基層審計機關面臨的困難和問題較多。一是審計力量較弱的問題。審計機關成立30多年，基層審計機關由于人員和編制等因素，新進人員不多，部分機關存在年齡斷檔的情況。二是審計人員素質(zhì)需要提高的問題。許多新進人員并不是審計所需要的專業(yè)技術人員，難以迅速擔起重任，部分機關仍然是老同志沖鋒在前。三是審計技術需要提高的問題。隨著審計發(fā)展，審計機關需要對財務、計算機、法律精通的專業(yè)人員，基層審計機關這方面的人才缺乏，特別是滿足審計全覆蓋要求的計算機專業(yè)人員短缺尤其突出。四是按照目前的審計重點和要求，每年審計署政策落實情況審計、保障房和社保基金審計，審計廳統(tǒng)籌的扶貧、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟責任審計，各地的預算執(zhí)行、專項資金、經(jīng)濟責任、政府投資審計以及地方黨委、政府臨時交辦的專項審計等任務較重，人員力量相對嚴重不足。五是國有資本涵蓋的范圍涉及地方的各個部門、各個系統(tǒng)，審計機關在審計計劃的安排上難以做到對分散的國有資本的投資及效益情況進行全覆蓋，仍有許多地方成為審計監(jiān)督的盲區(qū)和死角。

三、國有資本審計監(jiān)督的主要內(nèi)容

1.行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理。

行政事業(yè)單位資產(chǎn)是國有資本在行政事業(yè)單位主要體現(xiàn)形式，在目前的政策下，一般分為自用性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和投資性資產(chǎn)。自用性資產(chǎn)主要是用于辦公和履行職責需要，對這部分資產(chǎn)管理主要集中在市財政，按照國家的各項規(guī)定進行，審計監(jiān)督的內(nèi)容主要是審查相關政策規(guī)定、內(nèi)部控制和管理制度執(zhí)行情況，審計也經(jīng)常發(fā)現(xiàn)這部分資產(chǎn)內(nèi)部控制制度不嚴，登記不全、損失浪費以及管理不善、處置程序不合規(guī)等。對于經(jīng)營性資產(chǎn)和投資性資產(chǎn)在相關內(nèi)容以外還要關注投資決策程序、收益的處置、投資的效益等。審計經(jīng)常發(fā)現(xiàn)超時限簽訂租賃合同、低價出租、未執(zhí)行收支兩條線、未經(jīng)集體決策等問題。

2.國有資本經(jīng)營預算管理。

對國有資本經(jīng)營預算管理的審計監(jiān)督是基層每年預算執(zhí)行審計的重點內(nèi)容之一，審計關注的內(nèi)容也較多，除了從預算層面的收支、平衡以及預算支出和效益以外還需要重點關注以下內(nèi)容：

一是審查預算編制的范圍是否全面。按照國有資本經(jīng)營預算編制要求，涵蓋的范圍較廣，審計中要對照其編制范圍進行核查。審計發(fā)現(xiàn)預算編制覆蓋面不足，條塊管理、各自為政的情況普遍存在。如部分行政事業(yè)單位、系統(tǒng)和部門下屬企業(yè)未納入國資委監(jiān)管范疇，且長期未納入國有資本經(jīng)營預算編報范疇。

二是審查預算編制內(nèi)容是否全面。主要是國資委管理和其他條塊管理的對外投資、參股，其收益未納入編報范疇等。如部分單位將投資收益未上繳，有的單位轉(zhuǎn)移、隱瞞投資收益，有的雖然占比49%，但長期不實施分紅。

三是審查國有企業(yè)上繳利潤與其生產(chǎn)經(jīng)營成果關聯(lián)性。部分納入預算編報范圍的企業(yè)上繳利潤每年年初基本按照固定計劃下達，變動較小，不論虧損和盈利多少，均按照計劃執(zhí)行，與各級政府規(guī)定的國有企業(yè)利潤上繳比例相去甚遠，與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成果基本沒有關聯(lián)。

四是審查專項收入和專項支出的真實性。隨著城市化的進程，各級有些項目還沒有納入本級國有資本經(jīng)營預算的編制范疇，實際操作層面總是以專項收支的形式在其中反映，審計中要關注該項收支的真實性。

3.國有資本經(jīng)營管理。

對國有資本的經(jīng)營管理各級政府基本授權(quán)國資監(jiān)管部門實施，國資委監(jiān)管范圍非常寬泛，對國有資本經(jīng)營管理審計應重點關注以下方面。

一是國家宏觀政策執(zhí)行情況。圍繞國家“三去一降一補”等宏觀政策要求，重點審查國有資本的投向是否與國家政策相符，國有企業(yè)的投資方向是否符合國家的方針政策，是屬于國家鼓勵發(fā)展的還是限制發(fā)展的行業(yè)、領域，相關的配套、技術及后續(xù)發(fā)展是否有保障，對自然資源資產(chǎn)的長足影響等。

二是國有競爭性企業(yè)的內(nèi)部控制和管理與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應情況。企業(yè)管理構(gòu)架是否科學，內(nèi)部控制制度是否完善，相關制度是否健全，執(zhí)行是否有效，財務核算和管理是否嚴格依法依規(guī)，相關的投資決策是否通過民主決策和科學決策，是否進行投入產(chǎn)出的效益評估。該項審計一般與國有企業(yè)領導人經(jīng)濟責任審計結(jié)合進行。

三是相關承擔社會公共職能企業(yè)作用發(fā)揮情況。隨著城市化進程的推進，基層各項公共事業(yè)企業(yè)都是與地方民生戚戚相關的，有的地方對這些企業(yè)進行了改革改制，如有的地方將自來水公司、公共交通運輸公司、污水處理廠等進行了合資或改制等處理，但仍然還有相當多的基層對這部分由地方政府控制。對這部分的審計監(jiān)督應關注其功能作用的發(fā)揮，落實國家關于相關政策“惠及民生，服務于地方社會發(fā)展，不能以盈利為目標”的要求。同時審查其內(nèi)部的控制和管理情況，反映企業(yè)的經(jīng)營理念與城市社會發(fā)展要求相匹配情況。

4.投融資平臺運行情況。

基層地方政府為推動地方城市建設，各類投資公司、擔保公司成為地方政府的投融資平臺，這類平臺體量大，運作情況與政府關聯(lián)密切，審計應予重點關注。

一是城市建設投資類公司。這類公司是城市建設的主要融資平臺，主要通過以土地收儲、股權(quán)質(zhì)押等方式進行融資，目前這類債務規(guī)模較大，每年利息支出也具有相當大的規(guī)模，有些地方甚至超過了地方財政的一般公共預算收入。審計要關注2014年債務清理后相關舉債的程序，內(nèi)部控制和管理是否有效，資金效益是否充分發(fā)揮。審計發(fā)現(xiàn)的問題較多：如有的大規(guī)模舉債資金躺在賬上睡大覺；有的高息貸款，低息理財；有的違規(guī)出借等。

二是城市建設投資類公司的下屬公司�；鶎映鞘薪ㄔO投資公司基本承擔融資和管理工作，往往以成立下屬公司、成立合資公司等名義承擔本地相關城市建設開發(fā)業(yè)務，部分也進行投融資業(yè)務。這類公司許多屬于臨時組建、針對項目、未謀長遠的公司，部分公司負責人缺乏法規(guī)法紀意識，有的公司內(nèi)部控制制度極其缺乏、管理混亂等。對這類公司的審計發(fā)現(xiàn)了許多突出問題，如建設項目程序不到位、工程損失浪費和質(zhì)量問題、違規(guī)借貸、違規(guī)支出損失浪費、濫補濫支、以合資公司名義超標準購車用于個人享受等。

三是政府投資類公司。這類公司是地方政府資本運作的主要平臺，將政府的相關資本注入，以此為平臺進行股權(quán)投資和管理、債務化解、資本運作。審計應關注公司治理結(jié)構(gòu)是否完善，對外投資是否經(jīng)過規(guī)范程序，財務核算是否真實，內(nèi)部控制是否健全和有效，管理是否精細，投資是否產(chǎn)生預期效益或存在損失浪費等情況。審計發(fā)現(xiàn)該類公司存在違規(guī)決策、內(nèi)部控制和管理缺乏、損失浪費等問題。

四是擔保類公司。這類公司是地方落實國家促進經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)等相關政策的主要平臺。審計要關注公司治理結(jié)構(gòu)的完善，董事會、監(jiān)事會相關人員到位履責情況，相關政策的執(zhí)行情況，內(nèi)部風險的控制情況，資金投向和風險管理情況，避免出現(xiàn)政策和經(jīng)營性風險。審計發(fā)現(xiàn)該類公司存在違規(guī)決策、政策執(zhí)行不到位、騙取政策扶持資金、風險控制不力等問題。

5.自然資源資產(chǎn)管理。

自然資源資產(chǎn)是國有資本的特殊體現(xiàn)形式，是美麗中國、生態(tài)文明建設的基礎，涉及土地、森林、水、生態(tài)環(huán)境等領域，也是目前和將來自然資源資產(chǎn)離任審計和相關審計工作關注的重點。對自然資源資產(chǎn)審計要關注以下內(nèi)容。

一是土地資源管理約束性指標和耕地保護目標任務完成情況。包括耕地占補平衡政策落實、土地供給、土地整治等，揭示違規(guī)審批供地、非法占地、土壤污染等。

二是水資源管理制度考核目標完成情況和水資源保護情況。揭示包括違規(guī)填海、填湖、圍網(wǎng)養(yǎng)殖、違規(guī)排污等。

三是森林、礦山資源保護目標責任制落實情況。揭示違規(guī)占用林地、濫砍濫伐、濫采濫挖、破壞濕地和自然保護區(qū)等。

四是大氣污染防治約束性指標、目標責任制完成情況。包括違規(guī)排放、農(nóng)村面源污染、違法生產(chǎn)線未拆除、垃圾處理場未運行、環(huán)保執(zhí)法職責履行等。

五是各項檢查、督查整改落實情況。

6.企業(yè)改制改革遺留問題。

企業(yè)改制改革遺留問題也是基層黨委政府這些年來面臨的社會問題，相關問題政府交辦的較多，也是審計部門服務于地方黨委政府的重點工作內(nèi)容，改制企業(yè)的遺留問題也是國有資本審計監(jiān)督的重點內(nèi)容之一。

一是改制后新企業(yè)的公司治理問題。部分企業(yè)改制后國有股本仍占控股或主導地位，審計要關注公司治理結(jié)構(gòu)是否完善，相關人員是否履行職責。審計發(fā)現(xiàn)有的只是派駐董事和監(jiān)事，有的是兼職，從不參與企業(yè)的經(jīng)營決策和管理，導致公司治理結(jié)構(gòu)形同虛設，改制企業(yè)的資產(chǎn)被違規(guī)處置形成空殼，且負債累累。

二是改制存續(xù)企業(yè)的管理問題。部分企業(yè)脫殼改制，遺留的后續(xù)企業(yè)基本只有留守人員，其留守人員履責情況和資產(chǎn)的管理問題應予以重點關注。審計發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)改制后長期缺乏管理，改制后續(xù)企業(yè)資產(chǎn)的控制和管理缺乏，由于時間長久和人員變換，資產(chǎn)底數(shù)不清，相關處置情況不明，許多資產(chǎn)被人私自占用和違規(guī)處置。

三是改制后新企業(yè)主張的負資產(chǎn)補償問題。為鼓勵企業(yè)改制改革，地方政府出臺了一系列措施，促進了人員身份轉(zhuǎn)換和企業(yè)的后續(xù)經(jīng)營延續(xù)，有的是脫殼改制，有的是整體改制，企業(yè)負資產(chǎn)是以當時評估的資產(chǎn)負債的差額而形成的，財政當時也沒有相關資金進行補償。目前，由于城市的發(fā)展，相關企業(yè)進行搬遷，原來的土地等無形資產(chǎn)由于房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展而出現(xiàn)增值，改制新企業(yè)提出了負資產(chǎn)補償?shù)闹鲝�。對于這類問題，是一個普遍性的問題，也經(jīng)常是引發(fā)群體事件的誘因，地方政府往往交辦審計機關提出意見后研究。對于這類問題，審計在提出意見中對一些重點方面應予關注。如地方財政在改制以后的財政補償資金情況；改制后地方稅收減免情況；相關債務化解和減免情況；改制人員的社會保障費用繳納情況；改制時列入呆死賬的回收情況、報廢資產(chǎn)的處置情況等。

四、加強國有資本審計監(jiān)督的建議

1．審計監(jiān)督要更好服務政府宏觀決策。各級審計部門加強對國有資本審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題及原因的綜合分析，向當?shù)卣�府提交綜合性的分析報告，提出切合實際的審計建議。建議政府出臺相關國有資本的管理辦法，嚴格政企分開，創(chuàng)新國有資本管理方式，強化財政部門和國資委對國有資本監(jiān)管職責和責任，從根本上解決條塊分割、各自為政的問題。

2．強化對國有資本經(jīng)營預算的審計監(jiān)督。通過審計發(fā)現(xiàn)問題，促進政府和相關部門拓寬國有資本經(jīng)營預算編制范圍，提高國有資本經(jīng)營預算編制水平，確保國有資本經(jīng)營預算的科學性和預算執(zhí)行的嚴肅性。

3．加大對國有資本審計監(jiān)督力度。各級審計機關統(tǒng)籌安排，上下聯(lián)動，協(xié)調(diào)配合，探索和創(chuàng)新國有資本審計監(jiān)督的方式方法，推進國有資本審計監(jiān)督全覆蓋，逐步實行對國有資本審計的規(guī)范化、系統(tǒng)化、科學化。

4.提高國有資本審計隊伍素質(zhì)，嚴格審計執(zhí)法。加強審計隊伍力量，注重國有資本審計人員培養(yǎng)，通過培訓、交流等方式提升審計人員素質(zhì)，提升審計質(zhì)量。對于國有資本審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的損害國家和人民利益、貪污受賄、侵占國有資產(chǎn)、重大履職不到位、重大損失浪費和重大破壞資源環(huán)境等問題，依法查處。

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