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　　論執(zhí)法規(guī)范化存在的主要問題及對策

　　摘 要： 提及執(zhí)法活動，大家更多想到的是執(zhí)法機關執(zhí)法活動的負面，像近兩年出現(xiàn)的“釣魚執(zhí)法”、屢見報端的城管執(zhí)法沖突、強拆、公安人員見死不救、刑訊逼供，酗酒滋事，這些行為在社會上產(chǎn)生很大的負面影響，嚴重影響了法律的尊嚴和司法公正性，本文擬在對執(zhí)法機關執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象進行分析，從公安機關這一最大執(zhí)法主體出發(fā)，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法活動中存在的一些問題，并提出一些具體辦法。

　　關鍵詞：執(zhí)法規(guī)范化 問題 對策

　　一、執(zhí)法規(guī)范化的內涵

　　作為公安部“三項建設”的內容之一，執(zhí)法規(guī)范化建設嚴格遵守關于“法治中國”理論的相關精神，公安機關在行政執(zhí)法過程中要統(tǒng)一執(zhí)法思想，規(guī)范執(zhí)法主體、完善執(zhí)法制度、規(guī)范執(zhí)法行為、強化執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法信息化建設等內容的系統(tǒng)工程，公安機關的執(zhí)法規(guī)范化使得公安行政執(zhí)法活動有法可依，有規(guī)可依，是提高警察素質，構建和諧警民關系的必然要求。

　　筆者認為執(zhí)法規(guī)范化作為一個新興的法學與政治學術語，具有其自身特有的屬性與界域。這些屬性與界域的出現(xiàn)，使當前的執(zhí)法行為更為科學與正規(guī)，區(qū)別于傳統(tǒng)官本位的控制論調，這種理念的出現(xiàn)既是執(zhí)法正規(guī)化的必然選擇，亦是合作型執(zhí)法方式的必然趨勢。

　　二、執(zhí)法規(guī)范化存在的主要問題

　　1.思想意識層面。目前我國很多地方的執(zhí)法思想仍不完全適應符合治國精神，少數(shù)公安干警沒有牢固樹立執(zhí)法為民、公正執(zhí)法的理念，以執(zhí)法權力擁有者自居，缺乏對人民群眾最起碼的尊重，擺架子、開小灶、結幫派，任意貶低與侮辱廣大人民，有時為了維護公共秩序，一味粗暴執(zhí)法，勸阻上訪時有他們的身影，強拆時有他們的身影，動不動就行使拘留權、強制權，甚至對人民群眾恐嚇威脅。我們暫且不論這些行為合法與否，最起碼其無助于人民警察形象的提升，也肯定不符合執(zhí)法規(guī)范化的理論宗旨；有的法制意識談薄，執(zhí)法立場出現(xiàn)偏差，用權力換金錢，充當黑惡勢力的保護傘，助紂為虐，中央此次“打虎行動”揪出了不少公安系統(tǒng)的一線領導，也從一個側面反映出加強公安工作的執(zhí)法規(guī)范化已經(jīng)箭在弦上，迫在眉睫；有的辦案民警受傳統(tǒng)“重實體、輕程序”執(zhí)法觀念的影響，在辦案中為追求效率，取證時刑訊逼供，忽視對人權的保護，近段時間以來社會上出現(xiàn)的一系列冤假錯案都與公安在偵查階段程序不規(guī)范密切相關，在社會上引起了很大反響。

　　2.制度層面。這個角度筆者認為應該辯證分析，一方面，當前執(zhí)法制度欠缺、執(zhí)法程序隨意、執(zhí)法不透明、執(zhí)法監(jiān)督不到位等問題突出，拿執(zhí)法監(jiān)督來說，如基層派出所民警執(zhí)法過程中出現(xiàn)違法違紀行為，一般有上一級公安機關來審查其行為，這無疑有“自己做自己法官之嫌”，另外檢察機關是憲法明文規(guī)定的監(jiān)督機構，有義務監(jiān)督各機關的執(zhí)法行為。當然公安機關也在其間，可是現(xiàn)實生活中我們都知道公檢法一體，它們之間傳統(tǒng)的諱莫如深的關系不言而明，在這種情況下公安機關的執(zhí)法活動如何做到公開透明、又如何保證受到制約，執(zhí)法的公信力又如何提高？

　　另一方面，當前城市維穩(wěn)壓力過大，基層干警必然承受很大的業(yè)務壓力，待遇差，工資水平低，警用裝備落后難以適應實戰(zhàn)需要等一系列問題突出，缺乏一個明確的執(zhí)法保障制度，來保障人民警察順利開展工作，如果把執(zhí)法規(guī)范化建設完全放在如何限制警察權力，賦予警察更多義務層面，那么肯定會遇到很多阻力，一項制度的順利貫徹執(zhí)行絕不是單獨完善一個方面就能很好運行的。

　　三、執(zhí)法規(guī)范化建設主要解決方案之我見

　　1.加強相關執(zhí)法人員的思想教育。通過教育培訓使人民警察意識到執(zhí)法規(guī)范建設的必要性，樹立依法治國、執(zhí)法為民的理念，要讓人民警察意識到人民群眾是國家的主人，辦案時不僅要追求辦案質量和效率，也要保障群眾乃至犯罪嫌疑人的合法權利，同時工作當中要學會傾聽群眾呼聲，多為群眾做實事，扎根基層，立足民意。

　　2.嚴格落實執(zhí)法責任。有了責任，規(guī)章制度執(zhí)行起來才會更加有效，要制定有梯度的責任制度，明確不同情況下民警違紀與違法的區(qū)別，故意和過失的區(qū)別，同時規(guī)定不同崗位的負責人制度，獎罰分明，一旦出現(xiàn)違法違紀的行為一定嚴肅對待，絕不心慈手軟。

　　3.健全配套的制度建設。制定執(zhí)法主體、執(zhí)法權限、執(zhí)法正當程序、執(zhí)法保障、執(zhí)法監(jiān)督和事后的執(zhí)法信息公開制度，使公安執(zhí)法規(guī)范化建設有規(guī)可依。亞里士多德曾經(jīng)提出，真正的法治首先要有制定良好的法律，其次才是人民普遍的遵守與執(zhí)行。公安機關有法可依才能夠實現(xiàn)執(zhí)法必嚴的目標。

　　4.完善監(jiān)督及制約機制。對于外部監(jiān)督公安機關要及時公開工作信息，遇到重大事件要及時通過新聞發(fā)布會、網(wǎng)絡工具等向社會和媒體及時公開，保障公民知情權，接受公民監(jiān)督，這無形當中也會使公安機關在執(zhí)法活動中規(guī)范自己的言行，依法執(zhí)行公務，減少民眾對公安的誤解，像此次元旦假期，某市出現(xiàn)的踩踏的事故，當?shù)氐谝粫r間召開新聞發(fā)布會，向社會公開傷亡情況，同時表明公安機關其實對此次慶典活動是事先采取了一定保障措施的，通過公開現(xiàn)場視頻，接受民眾監(jiān)督，很好避免了民眾對公安機關的錯誤認識；同時對于公安機關內部的監(jiān)督機制也要健全，賦予公安紀檢部門更獨立的監(jiān)督權力，可以使其直接規(guī)上級領導直接負責，減輕紀檢部門的工作阻力。

　　四、公安民警之執(zhí)法規(guī)范化建設建議

　　首先，作為一名警校學子，筆者對人民警察這一職業(yè)無限敬仰，基于長期的基層實踐學習，深感人民警察工作之不易。別人眼中的人民警察能持槍、能抓捕、威風凌然、保衛(wèi)一方平安，但是筆者眼中的人民警察確是另一番景象。甚至感慨人民警察本就平凡，更需要關愛，也需要保護，有時亦是弱勢群體！在基層多數(shù)地方警力嚴重不足，一個基層所隊幾名民警，卻要掌管轄區(qū)近萬人口，有時候一天能接警幾十次，一波未完一波又起，工作異常繁忙，節(jié)假日休息極少，更別說案件回防之類冗雜的業(yè)務分擔。有鑒于此，常人在煩亂中工作很容易失去耐心和積極性，這也是為什么經(jīng)常有媒體報道群眾找公安辦事難、服務態(tài)度差的一部分理由。

　　為此，適當擴大公安隊伍的確是政府應該著重考慮的一個因素；二是人才素質急需提高，社會上存在一些言論所謂公安人員完全沒必要高學歷，高中生一經(jīng)培訓也能上手。實習期間筆者接觸過不同層次民警，實際完全不是這樣，一些文化層次不高的老民警執(zhí)法方式粗暴，辦事隨心所欲也是存在的，就拿新刑訴大修“保障人權、證據(jù)”來說，許多民警同志都不理解，認為這是對公安機關的極大限制，難免產(chǎn)生抵觸情緒。最近公安部出臺了“三項禁令”，公安民警決不允許面對群眾危難不勇為；決不允許酗酒滋事；決不允許進夜總會娛樂。對一些同志來說可能理解為限制，甚至反感，為此我覺的提高民警素質，引進人才是必要的，多加強對民警的培訓教育，使其從思想上認識到執(zhí)法的重要性，為民服務的必要性比對其從字面上進行約束更能收到成效。

　　三是公安保障不健全，公安設備落后，經(jīng)費不足，工資待遇差，信息化建設緩慢，專業(yè)人才缺乏；人民警察是高危職業(yè)，民警經(jīng)常承受巨大壓力，面對紛繁復雜的社會沖突和維穩(wěn)的要求，工作容易厭倦甚至抵觸，執(zhí)法時有所保留，影響執(zhí)法質量，為此財政要加大支持力度，以保障公安事業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展。四是執(zhí)法環(huán)境差，執(zhí)法不獨立，經(jīng)常能聽到襲警事件，警察似乎成了社會矛盾的受害者，公安機關辦案經(jīng)常一個電話打來就會使執(zhí)法者陷入兩難境地，為此更需要從外部環(huán)境方面凈化執(zhí)法環(huán)境。

　　執(zhí)法規(guī)范化建設不是一人之功、一人之事，這需要社會各界、人民群眾與政府部門的協(xié)同努力，各盡其責。筆者認為最有效的還是思想和制度的同步建設。思想指導行動，規(guī)則意識首先要根植于每一位法律工作者的內心，顛覆原有的圈子文化與關系特權，然后再匹配相關的規(guī)章制度。相信如此為之，我國的執(zhí)法活動運行起來必然會事半功倍。

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　　淺談綜合行政執(zhí)法的存在問題及改革建議

　　【摘要】隨著我國社會經(jīng)濟體制的轉型，原有管理體制下的行政執(zhí)法體制已不太適應新形勢的要求。近幾年來，我們進行不斷的改革，從而順應產(chǎn)生了城市管理相對集中處罰權以及綜合行政執(zhí)法體制。本文結合目前綜合行政執(zhí)法的一些存在問題，提出了幾點改革建議。

　　【關鍵詞】綜合行政執(zhí)法；存在問題；改革建議

　　黨的十七大報告指出：“要規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設。加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機構。著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。”溫家寶總理強調：“要加大行政綜合執(zhí)法改革力度，加快推進相對集中行政處罰權的改革工作，堅決克服多頭執(zhí)法、執(zhí)法不公，甚至執(zhí)法違法等現(xiàn)象。”這些都體現(xiàn)了隨著我國社會經(jīng)濟體制轉型，原有管理體制下的行政執(zhí)法體制已不適應新形勢的要求，必須進行不斷地改革和完善。在改革中，順應產(chǎn)生了城市管理相對集中處罰權以及綜合行政執(zhí)法體制。近幾年來，我們在推進綜合行政執(zhí)法工作中取得了一定的成績，但也存在不少問題。實踐告訴我們，綜合行政執(zhí)法改革任重道遠，需要我們去不斷探索、改革和完善。

　　1. 城市管理相對集中處罰權與綜合行政執(zhí)法的關系

　　集中行政處罰權是指將若干行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統(tǒng)一行使的執(zhí)法制度。城市管理綜合執(zhí)法是指在行政主體不明或需要調整的行政管理關系具有多頭執(zhí)法、職能交叉的狀況時，由相關機關轉讓一定的職權，形成一個新的執(zhí)法主體，實現(xiàn)對某一地域一定領域范圍實行規(guī)范和管理的行政執(zhí)法制度，建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的行政管理體系和行政執(zhí)法體制，目的是為了解決現(xiàn)行的多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、執(zhí)法隊伍膨脹、執(zhí)法擾民和執(zhí)法效率低等問題的重要舉措。從內涵上來說，相對集中行政處罰權是根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，僅是對部分行政處罰權的相對集中行使，而綜合行政執(zhí)法則是在相對集中行政處罰權的基礎上對執(zhí)法體制的進一步改革。

　　2.綜合行政執(zhí)法存在的問題及原因

　　2.1 執(zhí)法制度建設滯后，執(zhí)法依據(jù)不夠充分。目前，無論是實行相對集中行政處罰權還是實行綜合執(zhí)法，依據(jù)都是國務院的有關文件以及省、市政府批準的方案，其權力都是從各相關部門組織實施的法律中分離出來的。因此，綜合執(zhí)法權的法源具有局限性，導致了制度建設的缺失。從實踐中看，直接賦予綜合執(zhí)法機構執(zhí)法主體資格有兩種情況：一是省、市人民政府在關于所管轄市實行綜合執(zhí)法試點方案的批復中賦予；二是省、市人大制定地方性法規(guī)明確賦予。然而，現(xiàn)行的法律、法規(guī)都明確規(guī)定各業(yè)務行政主管部門行使處罰權，如：《環(huán)境保護法》、《城市規(guī)劃法》、《城市道路管理條例》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等這些法律法規(guī)，從效力上不僅高于地方性法規(guī)和政府規(guī)范性的文件，而且有的內容與《行政處罰法》發(fā)生明顯的法律沖突。這使得綜合執(zhí)法機構的執(zhí)法依據(jù)顯得不夠充分，只能是被動地“借法執(zhí)法”。

　　2.2 地方執(zhí)法各自為政，執(zhí)法范圍不夠統(tǒng)一。積極推進綜合行政執(zhí)法改革，是城市發(fā)展的客觀要求，是提高執(zhí)法效能的必然趨勢，是解決多頭執(zhí)法、執(zhí)法不公和執(zhí)法擾民等現(xiàn)象的重要舉措。但是，在實踐中，由于綜合執(zhí)法的范圍卻沒有一個統(tǒng)一的說法，從而嚴重影響了執(zhí)法效率以及政府的形象，群眾聯(lián)系跨市業(yè)務更是無所適從。如我省的兩個一線大城市綜合執(zhí)法的范圍分別是：廣州市主要是市容環(huán)衛(wèi)、城市綠化、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政管理、建設工程、環(huán)境保護、水務管理、工商行政等；深圳市主要是園林綠化、林業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、城市市容綜合管理和城市管理等。又如我省的兩個二線城市綜合執(zhí)法的范圍分別是：東莞市主要是城市規(guī)劃、城市綠化、工商行政、環(huán)境保護、市政管理等；茂名市主要是市政、環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市供水、供氣、污水處理等行業(yè)。然而，同一個省尤其是同一個國家，執(zhí)法范圍不統(tǒng)一造成的弊端是非常明顯，如：各地執(zhí)法各自為政，影響了行政執(zhí)法嚴肅性，不利于法制統(tǒng)一；有的地方執(zhí)法范圍過窄，執(zhí)法涉及面過小，造成執(zhí)法力量分散，增加了行政成本；有的地方執(zhí)法范圍過大，覆蓋面廣，執(zhí)法人員難于掌握好有關法律、法規(guī)的內容，從而增加了工作的難度，造成了執(zhí)法不到位的情況。

　　2.3 執(zhí)法主體問題突出，綜合條件不夠完善。一是執(zhí)法機構的獨立性不強。至今，綜合行政執(zhí)法機構在法律規(guī)范中，沒有關于主體資格的統(tǒng)一規(guī)定，導致城市的綜合行政執(zhí)法體制的設置不盡合理。有的地方除了本局機關外，基層執(zhí)法機構大都是事業(yè)性質，而且沒有得到法律法規(guī)的明確授權，不能以自己的名義行使權力，執(zhí)法力度不夠，影響執(zhí)法工作的開展。二是執(zhí)法隊伍素質不高。執(zhí)法隊伍有的來自原城監(jiān)、市政園林、綠化等執(zhí)法機構過渡移交的人員，有的是招考來的工作人員，有的是接收了一些復轉軍人等。這些執(zhí)法人員素質參差不齊，大都是年齡偏大、業(yè)務水平偏低，真正精通執(zhí)法業(yè)務的不多，這與綜合行政執(zhí)法涉及的專業(yè)領域多，涉及的法律和法規(guī)多，嚴格的執(zhí)法程序以及要掌握專門的檢查技術等工作的要求不太相適應，影響了執(zhí)法質量。

　　2.4 部門之間協(xié)調不好，執(zhí)法關系不夠暢順。相對集中行政處罰權和實行綜合執(zhí)法，都是行使了相關行政機關的部分權力。但由于政府職能轉變不到位，職責不分明，配套制度沒有及時完善，部門間又難于協(xié)調，在實踐中導致綜合執(zhí)法部門與業(yè)務主管部門產(chǎn)生諸多矛盾。一是業(yè)務指導關系不順。綜合執(zhí)法機構是直接隸屬于政府，與業(yè)務主管部門是平級關系。雖然業(yè)務主管部門在執(zhí)法上有經(jīng)驗，且大部分相關法律、法規(guī)、規(guī)章都是由業(yè)務主管部門擬定的，但這種寶貴經(jīng)驗從體制上以及工作上無法對綜合執(zhí)法部門直接產(chǎn)生指導作用。二是工作銜接不到位。因為都是本級單位，各自為政，業(yè)務主管部門與綜合執(zhí)法部門的信息共享渠道不暢，決策缺少科學依據(jù)，干起事來往往與實際情況脫節(jié)，業(yè)務管理工作也不易到位。同時，綜合執(zhí)法部門缺少了業(yè)務主管部門的直接支持，對一些技術性、業(yè)務性較強工作往往力不從心。三是檢驗、檢測機構與綜合執(zhí)法機構配合不順。目前，檢驗、檢測機構大多仍隸屬于各業(yè)務主管部門，由于體制上原因，與綜合執(zhí)法部門業(yè)務銜接不順。

　　3.推進綜合行政執(zhí)法改革的建議

　　3.1 進一步強調綜合行政執(zhí)法的主體資格和法律地位�！秶鴦赵恨k公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發(fā)[2000]63號）明確要求：試點城市集中行使行政處罰權的行政機關應當作為本級政府的一個行政機關，不得作為政府一個部門內設機構或下設機構。這一規(guī)定已明確了綜合行政執(zhí)法機關的主體地位和法律地位。但是，在現(xiàn)實工作中有的地方卻沒有按照規(guī)定充分展開。所以，必須進一步完善綜合行政執(zhí)法權的法律依據(jù)，制定綜合執(zhí)法專門法律法規(guī)，做到有法可依與行政法治的統(tǒng)一。只要保證綜合行政執(zhí)法機關法律獨立性，才能保證權責的相統(tǒng)一，保證綜合行政執(zhí)法權的合法性和有效行使，法治政府和保障公民合法權利才能更好地體現(xiàn)出來。

　　3.2 進一步科學界定綜合行政執(zhí)法的范圍。在界定綜合行政執(zhí)法的范圍應堅持以下原則。一是以城市管理執(zhí)法為核心，適當集中其他方面的職權。二是納入綜合執(zhí)法范圍的事項相互之間的關聯(lián)要緊密，避免橫向執(zhí)法跨度過大。三是執(zhí)法事項易于操作，不要把專門檢測、監(jiān)測設備等專業(yè)技術性強的業(yè)務集中，不能依賴于業(yè)務主管部門的專門意見或鑒定；四是專業(yè)性、技術性較強的執(zhí)法工作不宜集中，并且各業(yè)務主管部門不再單獨設立執(zhí)法隊伍。

　　3.3 進一步處理好綜合執(zhí)法機關與行政主管部門的關系。要按照黨的十七大關于加大機構整合力度、探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制的要求，為充分發(fā)揮綜合行政執(zhí)法機關對相關政府職能部門的保障和輔助決策作用，以及相關政府職能部門對綜合行政執(zhí)法機關的指示作用，結合實際，進一步推進行政管理體制改革。在推進政社分開、政企分開的同時，培育發(fā)展社會中介組織，將檢驗、檢測工作逐步社會化。進一步規(guī)范明確業(yè)務主管部門與綜合執(zhí)法機構的職責權限，建立溝通協(xié)作機制，提高工作水平和質量。

　　3.4 進一步提高綜合執(zhí)法隊伍的綜合素質。一是要加強執(zhí)法程序制度建設，促進執(zhí)法公開、公正，實現(xiàn)依法行政、執(zhí)法為民。培養(yǎng)執(zhí)法人員樹立“管理就是服務”的理念，堅持人性化執(zhí)法、文明執(zhí)法，協(xié)調解決民生問題的原則，樹立規(guī)范執(zhí)法、嚴格執(zhí)法的良好形象；二是要嚴把行政執(zhí)法人員的錄用關，對于專門執(zhí)法人員應該建立資格準入制度，按照《公務員法》要求，嚴格標準，公開考試，擇優(yōu)錄用，經(jīng)培訓后上崗，并實行輪崗制度。對于不符合執(zhí)法工作條件的執(zhí)法人員，不能擔任執(zhí)法工作；三是加強對執(zhí)法人員的思想政治教育、職業(yè)道德教育和遵紀守法教育，把執(zhí)法隊伍建設為一支政治素質好、業(yè)務素質高和法制觀念強的執(zhí)法精英。

　　3.5進一步加強規(guī)范管理和監(jiān)督。地方政府要建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督制度，完善以綜合執(zhí)法為考核對象的行政執(zhí)法責任制、評議考核制和行政執(zhí)法過錯追究制度，從而促進嚴格執(zhí)法、秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法，做到“執(zhí)法有保障、有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權須賠償”。

　　總之，建設法制型、服務型政府是我們的宏偉目標，綜合行政執(zhí)法任重而道遠，需要我們深化行政執(zhí)法體制改革，切實轉變政府工作職能，真正做到執(zhí)法為民、執(zhí)法利民，為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，為構建和諧社會提供更為完善的法制保障。

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