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　　應急管理作為一項綜合性的系統(tǒng)工程，涉及到應急預案、應急管理體制、機制和法制等多個方面。我國的應急管理系統(tǒng)（ 體系） 建設起步不久，實踐經驗和理論積累都比較有限。同時受體制、文化和環(huán)境等因素的制約，國外的研究成果和經驗往往很難直接應用于我國應急管理實踐。自2003 年“SARS”疫情之后，我國逐步建立和完善了以“一案三制”為核心的應急管理體系。其中，“一案”是指應急預案，“三制”分別指應急管理體制、機制和法制。當前我國業(yè)已形成以“一案三制”為基礎的多層次、多部門、多災種的應急管理體系[1].“一案三制”中的四個要素： 預案、體制、機制和法制，既是相對獨立的子系統(tǒng)，又是一個有機整體，它們之間相互影響、相互制約，共同組成復雜的應急管理體系[2].

　　城市道路交通應急管理是應急管理的一個下位（下屬） 概念，城市道路交通應急管理系統(tǒng)既是城市道路交通管理系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，也是城市應急管理系統(tǒng)的一個重要的組成部分。因此，我們可以把城市道路交通應急管理系統(tǒng)看作是由城市道路交通應急預案、應急管理體制、應急管理機制及應急管理法制組成的一個復雜系統(tǒng)，這個復雜系統(tǒng)又依附具體的城市，受該市道路交通基礎設施、歷史、地理、文化等因素的約束。本文在分析城市道路交通應急管理“一案三制”的現狀、相互關系和存在的問題的基礎上，提出進一步改進和完善城市道路交通應急管理“一案三制”的現實可行方法，以促進城市道路交通應急管理系統(tǒng)發(fā)展。

　　1 我國城市道路交通應急管理“一案三制”的現狀

　　1. 1 城市道路交通應急預案

　　應急預案是指在風險分析和評估的基礎上，針對可能發(fā)生的突發(fā)事件或事故，事先制定的應對處理方案或措施[3].2006 年 1 月 8 目，國務院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》[4],隨后陸續(xù)發(fā)布了事故災難類、自然災害類、突發(fā)公共衛(wèi)生事件類等專項應急預案。根據2006 年7 月《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》[5]所提出的要求，在“十一五”期間，我國要建成覆蓋各地區(qū)、各行業(yè)、各單位的“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系，自此后應急預案的制定開始風生水起，各級政府及其職能部門以及一些企事業(yè)開始了一輪制定應急預案的高潮。截至“十一五”末的 2010年，在全國范圍內，各級各類應急預案的數量規(guī)模己達240 萬件[6].根據責任主體的不同，我國的應急預案體系包括國家總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方（ 區(qū)域） 應急預案、基層單元（ 企事業(yè)單位） 應急預案以及重大活動應急預案[7].一般涉及城市道路交通應急管理的預案主要由城市總體預案、專項預案及重大活動應急預案。城市總體應急預案是綜合性預案，是一個城市應對突發(fā)公共事件的整體計劃、規(guī)范程序和行動指南，從各個城市制定的總體預案來看，幾乎都有專門關于“交通運輸保障”的內容。專項應急預案是協(xié)調性預案，是為應對某種類型或某幾種類型突發(fā)公共事件而制定的涉及數個部門職責的計劃、方案和措施。一些城市制定的專項應急預案中，已經出現專門的道路交通管理應急預案，如北京市制定的《北京市道路突發(fā)事件應急預案》[8]、《北京市雪天道路交通保障應急預案》[9];上海市頒布的《上海市處置道路交通事故應急預案》[10]等。也有一些城市針對一些重大活動制定的城市道路交通管理應急預案，如北京市制定的2008 北京奧運交通應急預案。

　　1. 2 城市道路交通應急管理體制

　　應急管理體制也可稱為行政應急管理體制，是行政管理體制的重要組成部分，通常是指應急管理機構的組織形式，也就是綜合性應急管理機構、各專項應急管理機構以及各地區(qū)、各部門的應急管理機構各自的法律地位、相互間的權力分配關系及其組織形式等[11].應急管理體制主要解決兩個問題： 一是各種應急管理主體的角色、地位、組織形式和相互關系； 二是各種應急管理主體權力與職能的設定和分配[12].美國聯邦應急管理署（ FEMA） 在 2008 年的國家響應框架（ nationalresponse framework） 的應急支持功能第 1 號附件 -交通運輸附件[13]中規(guī)定，從聯邦層面，交通應急管理的責任主體和協(xié)調者是聯邦交通運輸部，協(xié)作機構包括聯邦的農業(yè)部、商業(yè)部、國防部、能源部、國土安全部、內政部、司法部、國務院、總務管理局及美國郵政總局。在城市范圍內的道路交通應急管理，一般是以當地交通運輸機構為主導，執(zhí)法機構、應急管理機構、消防機構、應急醫(yī)療機構、危險物品承包商、車輛保險公司、拖車和清障公司以及媒體等協(xié)助的應急管理體制。

　　當今許多國家的城市道路交通應急管理都類似于美國是以交通運輸部門為主導，其它相關部門、組織協(xié)助的管理體制。我國的城市道路交通應急管理體制不同于美國等一些國家，直接受其上位的城市道路交通管理體制和城市應急管理體制的制約，形成以公安機關交通管理部門為主導、其他相關部門協(xié)助的一種管理體制。

　　1. 2. 1 我國城市道路交通管理體制

　　截至 2012 年底，我國大陸的城市總數達 657個[14].我國的城市種類很多，按人口、經濟規(guī)模等可以分為特大城市、大城市、中等城市和小城市。《中華人民共和國立法法》（ 以下簡稱《立法法》）[15]還有“較大的市”這一提法，《立法法》所謂較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經濟特區(qū)所在地的市和經國務院批準的較大的市。這里的“較大的市”是一個法律概念，是指該市市級人大及人大常委會具有制定地方性法規(guī)，市級人民政府具有制定地方政府規(guī)章權限的城市。城市按行政級別從高到低可以分為省級城市（ 直轄市） 、副省級城市、地級市（ 省轄市） 以及縣級市四級，我國的一些法律規(guī)范如《中華人民共和國交通安全法實施條例》[16]有“設區(qū)的市”的提法，設區(qū)的市包括除縣級市以外的其他城市。2004 年開始實施的《中華人民共和國道路交通安全法》（ 以下簡稱《道路交通安全法》）[17]第 5條的規(guī)定，公安部負責全國道路交通安全管理工作�？h級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區(qū)域內的道路交通安全管理工作�？h級以上各級人民政府交通、建設管理部門依據各自職責，負責有關的道路交通工作。我國當前涉及城市道路交通安全的車輛管理、交通秩序管理、交通指揮疏導、道路交通事故處理、道路標志、標線及信號燈都是由公安機關交通管理部門統(tǒng)一管理的，作為城市道路交通管理的中樞---城市交通指揮中心，也是由公安機關交通管理部門負責管理。城市的交通、建設部門負責的“有關的道路交通工作”一般只涉及城市道路的規(guī)劃、建設、養(yǎng)護等基礎設施建設工作及公交、貨運車輛的調度管理工作。所以我國城市道路交通管理體制可以歸納為以公安機關交通管理部門為主導，城市的交通、建設、城管等部門協(xié)助的管理體制。

　　1. 2. 2 我國的城市應急管理體制

　　在城市應急管理體制建設方面，南寧、上海、廣州、成都等城市先后根據不同的需求狀況和城市規(guī)模，分別建立不同模式的應急管理體制，目前已形成四大基本應急管理模式： 分別是“統(tǒng)一接警、統(tǒng)一處警模式”,南寧市是采用該模式的典型城市； “統(tǒng)一接警、分布處警模式”,上海市采用的是該模式； “分布接警、分布處警、大警協(xié)同模式”,廣州市采用的是該模式； “統(tǒng)一接警、分布處警、大警協(xié)同、資源共享模式”,成都市采用的是該模式[18].

　　1. 2. 3 我國城市道路交通應急管理體制

　　從上述我國城市道路交通管理體制和城市應急管理體制的分析綜合來看，我國除以南寧市為代表的少數城市采取“統(tǒng)一接警、統(tǒng)一處警模式”的城市道路交通應急管理，由市應急聯動中心統(tǒng)一管理、指揮、決策外，其他城市的城市道路交通應急管理體制，都是以原有職能部門（ 公安機關交通管理部門） 為主導，相關部門（ 通常有交通、建設、消防、衛(wèi)生、環(huán)境、氣象部門） 協(xié)作，在整合條塊關系的基礎上形成統(tǒng)一指揮、分類管理、分級負責、條塊結合的應急管理模式。

　　1. 3 城市道路交通應急管理機制

　　應急機制是指在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程中，采取的各種制度化、程序化的應急管理方法與措施，應急機制具有固化性、規(guī)范性、累積性、綜合性和發(fā)展性的特點[19].盡管突發(fā)事件具有不同程度的不可測性、多變性，但人類通過不斷試錯仍能逐漸發(fā)現規(guī)律并掌握一定的行之有效的方法，這些方法經過進一步的檢驗被積累、沉淀下來被當作人類對抗突發(fā)事件的寶貴經驗法則，又通過法律規(guī)范、行政規(guī)則、工作慣例等不同方式相對固定下來，便形成了應急管理機制。城市道路交通應急管理機制涵蓋應急管理的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、善后恢復與重建各個階段，在應急管理各階段主要涉及的應急管理機制如圖 1 所示。

　　1. 4 城市道路交通應急管理法制

　　應急管理法制是一個國家和地區(qū)就突發(fā)事件應對工作而制定或認可的，處理國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間復雜社會關系的法律原則和規(guī)范的總和，它是常態(tài)法制的必然延伸[20].應急管理法律規(guī)范是一個國家在非常規(guī)狀態(tài)下實行法治的基礎，是一個國家應急管理的基本依據，也是一個國家法律體系和法律學科體系的重要組成部分，因此，制定完善的應急管理法律體系是政府依法實施應急管理的基本保障。

　　我國當前并無專門針對城市道路交通應急管理的立法，關于城市道路交通應急管理的法律規(guī)范散見于各級各類法律規(guī)范中。《突發(fā)事件應對法》[21]第 49 條應急措施中有關于“交通管制”的提法，《道路交通安全法》[17]第 40 條規(guī)定： “遇有自然災害、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴重影響交通安全的情形，采取其他措施難以保證交通安全時，公安機關交通管理部門可以實行交通管制�！痹S多城市的地方性法規(guī)也都有關于交通管制適用條件及管制方法的規(guī)定。公安部曾在 2008年 12 月頒布實施《高速公路交通應急管理程序規(guī)定》[22],該程序規(guī)定雖然是直接針對高速公路的，但對城市道路交通應急管理也有一定的參考和借鑒價值�？偟目磥�，當前我國有關城市道路交通應急管理的立法主要是集中在交通管制等應急處理措施上，并未形成覆蓋城市道路交通應急管理全方位、全過程的完整法律規(guī)范體系。

　　2 城市 道路交通應急管理“一案三制”之間的關系

　　2. 1 “一案”與“三制”之間的相互關系

　　“一案”與“三制”是相互融合、相互補充、相互促進的。應急預案的內容涵蓋了應急管理的全方位、全過程，明確各類突發(fā)事件預測、預警、報警、接警、處置、結束、善后和災后重建等環(huán)節(jié)的主管部門、協(xié)作部門、參與單位及其職責，并體現應急聯動的要求，涉及應急管理體制、機制、法制的各個方面。2003 年“SARS”之后，在處理應急預案與應急法制之間的關系時，考慮到立法的周期，中央政府采取了“立法滯后、預案先行”的方式[23],使得應急預案體系的形成和應用要早于應急管理法律、法規(guī)的頒布施行。預案先行，為城市道路交通應急管理法制的完善提供了基礎，隨著應急法制的完善，應急體制、機制的健全，又會以新的應急預案的形式體現出來，從而不斷豐富、充實和更新應急預案，提高預案的現實性和預防性。城市道路交通應急管理“一案”與“三制”會呈現此消彼漲、持續(xù)增強、相互促進、不斷深化的一個循環(huán)過程。

　　2. 2 “三制”之間的關系

　　體制與機制是較易混淆的一對詞語。應急體制是應急組織機構的構架和職能的設置，強調一種靜態(tài)的功能和職責。應急機制體現了應急系統(tǒng)的一種動態(tài)運行，突顯運作效率和效果。在城市道路交通應急管理體制與機制的關系中，體制是機制的“載體”,有什么樣的體制就會對應有什么樣的機制，體制決定了機制建設的具體內容與特點[24],比如“條塊結合”的城市道路交通應急管理體制必然會有“條”和“塊”的協(xié)調機制、“塊”與“塊”之間的聯動機制。體制又是“靜態(tài)”的，一旦建立很難改變，所以體制的建設具有滯后性； 相對而言是機制是“動態(tài)”的，機制對體制具有反作用，好的機制有助于彌補體制中的不足并促進體制的發(fā)展與完善，尤其在當前城市道路應急管理體制還不完善的情況下，好的運作機制可以促進體制的健全和有效運轉。不論應急管理體制還是應急管理機制都需要應急法制的保障，法制從國家意志的層面保證了體制的合法性和機制運行的有序性，如果離開了法制，體制和機制這兩者都無法得到合法、有效的保障。

　　綜上所述，城市道路交通應急管理的“一案三制”是基于四個維度的綜合體系，它們具有不同的內涵屬性和功能特征，在“一案三制”的四要素中，城市道路交通應急預案是前提、城市道路交通應急管理體制是基礎、機制是關鍵、法制是保障，這四要素相互融合、相互補充、相互促進構成了城市道路交通應急管理系統(tǒng)。

　　3 進一步完善城市道路交通應急管理“一案三制”的現實選擇

　　如上文所述，城市道路交通應急管理系統(tǒng)的“一案三制”是一個密不可分的有機整體，共同構成了城市道路交通應急管理系統(tǒng)的基本框架。城市道路交通應急管理“一案三制”并非一成不變的，它們都處在動態(tài)演進的變化過程中，具有動態(tài)發(fā)展的特征、進化的趨勢和調適的過程，并表現出錯綜復雜的關系。只是有些因素相對更靈活、可變性更強，有些因素相對穩(wěn)定。如果把城市道路交通應急管理系統(tǒng)“一案三制”中的四要素看成是兩對概念： 體制和機制、法制和預案，則機制相對體制而言就是更加靈活和易變的，同樣的預案相對于法制而言就是更加靈活和易變的，而體制和法制相對比較保守和穩(wěn)定�？紤]到我國城市道路交通應急管理的實際情況，在我國現階段的城市道路交通應急管理系統(tǒng)的建設中，各城市應該根據自己的實際情況，重點以機制建設和完善預案入手，逐步推動城市道路交通應急管理向前發(fā)展。

　　3. 1 城市道路交通應急管理體制和機制的健全和優(yōu)化

　　在城市道路交通應急管理系統(tǒng)的“一案三制”四要素中，體制是基礎、機制是關鍵。從根本上講，我國城市道路交通應急管理系統(tǒng)建設過程和應急管理工作實踐中所出現的各種矛盾和問題，歸根結底是體制的問題。體制問題涉及一個城市道路應急管理中各種橫向和縱向的錯綜復雜的關系，但是體制問題往往不是市一級政府所能解決的，由于我國的中央集權體制，更多的是需要從頂層設計來解決體制問題。所以從體制與機制的關系來講，體制是相對保守和穩(wěn)定的，從市級層面來講，只能在現有體制的基礎上，充分發(fā)揮機制的靈活性，重點以機制創(chuàng)新為突破來推動整個城市道路交通應急管理系統(tǒng)的發(fā)展，反過來促進體制的發(fā)展和完善。在機制建設過程中，又要有針對性地加強對一些薄弱環(huán)節(jié)的關鍵機制建設，這些機制包括： 對關鍵道路交通基礎設施的篩查、實時監(jiān)測及安全運行機制； 信息共享機制； 協(xié)調聯動機制等。

　　3. 1. 1 對關鍵道路交通基礎設施的篩查、實時監(jiān)測及安全運行機制

　　對一個城市的道路交通網絡而言，通常會有一些脆弱性較強的橋梁、隧道、路口、路段等關鍵性的道路交通基礎設施，這些基礎設施一旦出現問題，會對整個城市道路交通網絡帶來巨大的影響，比如南京市的南京長江大橋，曾在 2009 年11 月 16 日因一場暴雪導致南京長江大橋大堵車，給南京市的過江交通帶來巨大影響，最終導致萬人選擇徒步過大橋[25].對這些關鍵性的道路基礎設施應當建立篩查、實時監(jiān)測及安全運行機制，以保證涉及到這些關鍵基礎設施的各種突發(fā)事件能早預防、早檢（ 監(jiān)） 測、早預警、早處置，最大限度減少甚至消除各種突發(fā)事件對城市道路交通系統(tǒng)帶來的不理影響。

　　3. 1. 2 信息共享機制

　　目前，涉及城市道路交通應急管理的各個職能部門如公安交通管理、交通建設、安監(jiān)、消防、衛(wèi)生、環(huán)境、氣象等部門都有自己的一套獨立運行的信息系統(tǒng)。城市公安交通管理部門作為城市道路交通應急管理的主導機構，依托交通指揮中心信息平臺，利用其交通技術監(jiān)控系統(tǒng)、122 報警電話、警車路面巡邏等形成了比較完整的道路交通信息系統(tǒng)，但是像惡劣天氣的信息，只能依靠氣象部門提供，如果單純依靠自己的交通指揮中心信息系統(tǒng)來發(fā)現、預警往往就很被動。而像涉及到�；�物品在城市道路運輸過程中發(fā)生的事故，往往是公安交通管理部門首先監(jiān)測到，但需要安監(jiān)、消防、環(huán)境、衛(wèi)生等部門在第一時間內響應，因此安監(jiān)、消防、環(huán)境、衛(wèi)生等部門需要在第一時間獲得相關信息。這些相關信息的充分共享，對各種突發(fā)事件的早檢（ 監(jiān)） 測、早預警、早處置起到關鍵作用，對最大限度減少各種突發(fā)事件對城市道路交通系統(tǒng)帶來的不利影響具有重要意義。

　　但長期以來，城市道路交通應急管理的信息共享機制一直存在不少問題，由于這些相關部門互不隸屬，缺少信息共享的內在約束。從技術層面講信息共享機制也存在不少障礙，尤其是公安交通管理部門與其他機構的信息共享，以金盾的工程為依托的公安信息化建設，形成了一套內部獨立的信息系統(tǒng)，公安網與互聯網完全物理隔開，出于保密等方面的要求，公安系統(tǒng)還強調不能“一機二用”,即一臺電腦不能同時既連接入公安網又連接進互聯網中，而交通指揮中心的整個運行是以公安網為依托的，所以公安交通管理部門的信息向外輸出存在一定的障礙，形成所謂的“信息孤島”現象，如何使得其他職能部門能夠充分、及時地共享公安交通管理部門的相關信息，是城市道路交通應急管理信息共享機制的關鍵。

　　3. 1. 3 協(xié)調聯動機制

　　所謂協(xié)調聯動機制，是指在應急管理過程中通過有效地構建層級政府之間、政府內部各部門之間、政府與社會組織之間的治理網絡，通過良好的溝通與有效的信息交流，整合資源，共同行動，協(xié)調處理處置公共危機（ 突發(fā)事件） 的規(guī)律性運作模式[26].我國的城市道路交通應急管理往往是依托城市交通指揮中心作為指揮平臺，公安交通管理部門按照有關規(guī)定履行著應急聯動指揮與先期處置的職責，通過組織、指揮、調度、協(xié)調各方面資源和力量，采取必要的措施，對各類突發(fā)事件進行先期處置。盡管相關的法規(guī)、預案都有協(xié)調聯動的運作規(guī)定，但這種集中式應急指揮與分散化部門職責必然會存在機制性的缺陷。應急指揮本質上是“危機-反應”決策模式，整個應急協(xié)調聯動指揮活動是以指揮中心或事件為核心，強調快速反應和權力集中，應急指揮體系呈現扁平化特征，其運作理念是對突發(fā)事件直接負責。但由于目前我國城市各職能部門管理體系仍是樹形的垂直架構，其行政理念是對上級負責，這樣往往會造成指揮中心的指揮結構與應急協(xié)調聯動單位管理結構的不統(tǒng)一，遇到突發(fā)事件時，指揮調度過程中可能會出現指揮中心與各協(xié)調聯動單位權責劃分不清等問題，最終只能由上級領導說了算[27].要優(yōu)化聯動協(xié)調機制，首先要優(yōu)化交通指揮中心的運行模式，交通指揮中心的運轉可以采取“虛實并重、平戰(zhàn)結合”的方式，交通指揮中心除了承擔日常的交通管理控制任務外，遇到突發(fā)事件需要協(xié)調聯動時，交通指揮中心除了依職責指揮先期處置外，應當迅速上報到此類突發(fā)事件的總指揮（ 通常是政府分管的副市長） ,由總指揮或者總指揮授權指揮中心的值班長向各聯動協(xié)調部門發(fā)出指令，此時交通指揮中心作為總指揮的應急指揮決策平臺運轉，具有處置該類突發(fā)事件職責的相關職能部門和應急聯動單位，在指揮中心的統(tǒng)一指揮、調度下，按照“誰分管，誰負責”的原則，分別承擔各自自責范圍內的應急處置工作。其次，根據美國學者麥克恩泰爾及道森的觀點，在特定的條件下，不同組織之間實現應急協(xié)調的可能性較大。這些條件包括以下幾方面： 災前建立聯系，即組織之間熟悉彼此的知識、技能和能力； 具備盡早、快速分享信息的手段； 擁有以合作的方式滿足應急管理需求的意愿[28].也就是說，如果組織之間存在著應急協(xié)調的意愿、手段并為此建立了密切的聯系，它們就有可能在應急響應的過程中實現聯動協(xié)調。因此，城市道路交通應急管理的相關職能部門在平時的工作中可以通過正式或非正式的渠道密切彼此之間的關系，相互溝通、熟悉彼此的知識、技能和能力； 事先要有明確的角色分工；響應過程要著眼于應急需求、以服務對象為導向；正視不同組織之間的文化差異。

　　3. 2 城市道路交通應急管理法制和預案的完善

　　在城市道路交通應急管理系統(tǒng)的“一案三制”四要素中，法制是保障，預案是前提。從長遠來看，加強城市道路交通應急管理法制建設是應急管理的發(fā)展方向，是應急管理走上法治化軌道的必由之路。但從現實的情況看，因為城市道路交通應急管理本身的地域性、專業(yè)性及復雜性特點，再加上根據我國《立法法》規(guī)定只有“較大的市”才有立法的權限，絕大多數的城市并不具備立法的主體資格； 即便有立法權的城市，根據《立法法》的規(guī)定，法律規(guī)范的制定和修改也有一套嚴格的程序和較長的周期，因此，有關城市道路交通應急管理法律規(guī)范的缺位必然是一種長期、普遍現象。相比較而言，預案的制定和修改就要靈活得多。在這種法律缺位的情況下，預案往往起到法律規(guī)范的作用，因此預案先行是一種必然選擇。

　　各城市在制定城市道路交通應急預案時，首先應結合本市的實際情況，考慮到本市相對易發(fā)的突發(fā)事件的類型，有針對性地制定相關預案； 其次，預案必須要要考慮到現有體制下的可操作性問題，預案不能只停留在紙面上，還要通過演習、演練以及在實際處置突發(fā)事件中的經驗教訓來發(fā)現預案的欠缺和漏洞，不斷的改進和完善預案。

　　4 結語

　　我國已逐步建立和完善了以“一案三制”為核心的應急管理體系，在此基礎上，各行業(yè)、各部門及相關的研究機構結合自身的特點圍繞“一案三制”進行更深入的研究是今后應急管理研究的發(fā)展趨勢。在當前和今后的一段時間內，在城市道路交通應急管理“一案三制”的建設和完善中，各城市應該根據自己的實際情況，重點以完善預案和機制建設入手，逐步推動城市道路交通應急管理向前發(fā)展。但最終提高城市道路交通應急管理水平、把城市道路交通應急管理納入法治化的軌道，需要“一案三制”的綜合協(xié)調發(fā)展。

　　參考文獻：

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